II SA/Wa 64/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2009 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 109 pkt 2 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) oraz z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r. dotyczącą odmowy przydziału lokalu mieszkalnego T. C. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. C. - emeryt policyjny, zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, wnioskiem z dnia 1 lipca 2009 r. wystąpił do Dyrektora Biura Administracyjno - Gospodarczego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż na skutek przekształceń własnościowych został na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] października 2007 r. wyeksmitowany z lokalu funkcyjnego przy ul. [...] m. [...] w W., który zajmował wcześniej na podstawie decyzji o przydziale Komendanta [...] Milicji Obywatelskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. We wniosku poinformował jednocześnie, iż aktualnie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w W., który wynajął od jego właścicielki K. G., aktualnie przebywającej za granicą. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.) w zw. art. 109 pkt 2 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił przydziału lokalu mieszkalnego T. C. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt, iż wnioskodawca na mocy przydziału Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] lipca 1974 r. otrzymał lokal mieszkalny w W. przy ul. [...]. Prawo wnioskodawcy do lokalu mieszkalnego zostało zatem już zrealizowane. Organ podkreślił, że przydział lokalu mieszkalnego może być zrealizowany tylko raz, a zatem wnioskodawcy nie przysługuje prawo do otrzymania kolejnego lokalu mieszkalnego. Wprawdzie wnioskodawca nie zamieszkuje już w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym, jednakże został on opróżniony z uwagi na fakt, że najemca zalegał z opłatami. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie decyzję z 1979 r. o przydziale lokalu mieszkalnego stanowiącego własność prywatną należy uznać za niebyłą, dlatego nie może ona ograniczać jego prawa do lokalu służbowego. Zarządzenie Nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. na podstawie, którego przedmiotowa decyzja została wydana nie przewidywało bowiem przydzielania funkcjonariuszom lokali mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych. Podkreślił, że zarówno on, jak i właściciele zajmowanego przez niego lokalu, od wielu lat występowali o przydzielenie mu innego lokalu mieszkalnego. Eksmisja była zaś wynikiem podniesienia czynszu za lokal przez jego aktualnych właścicieli do wysokości 1800 zł miesięcznie. Z uwagi na orzeczoną eksmisję był zmuszony wynająć lokal na wolnym rynku za 1700 zł miesięcznie, co stanowi duże obciążenie dla jego budżetu domowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 109 pkt 2 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) oraz z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r. dotyczącą odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż uprawnienia emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego regulują powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zatem do przyznawania lub odmowy przyznawania lokali mieszkalnych mają zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujące, organ nie jest natomiast uprawniony do kontroli prawidłowości przydziału lokalu na podstawie zarządzenia Nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. Z brzmienia art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29. ust. 1 i art. 30 aktualnie obowiązującej ustawy wynika zaś, że emerytom i rencistom policyjnym (tu: emerytowi UOP) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego i pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Do przyznawania lokali mieszkalnych i pomocy w budownictwie mieszkaniowym stosuje się odpowiedni przepisy dotyczące funkcjonariuszy. Prawo do lokalu mieszkalnego może być realizowane w sytuacji, gdy emeryt policyjny nie posiada lokalu mieszkalnego, w ramach posiadanych zasobów mieszkaniowych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z informacji zebranych w toku postępowania wynika natomiast, że wnioskodawca na mocy przydziału nr [...] Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] lipca 1974 r. otrzymał lokal mieszkalny w W. przy ul. [...] - zatem prawo wnioskodawcy do przydziału lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane. Przydział lokalu mieszkalnego może być zrealizowany tylko raz i wnioskodawcy nie przysługuje prawo do otrzymania kolejnego lokalu mieszkalnego. Okoliczność, że na skutek zmian własnościowych zajmowany lokal przeszedł na własność osób fizycznych, ma natomiast znaczenie, ale tylko w sferze stosunków własnościowych, nie ma jednak znaczenia dla realizowania uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługujących emerytowanym funkcjonariuszom. Wprawdzie wnioskodawca nie zamieszkuje już w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym, jednak z posiadanych przez organ materiałów, w tym wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2007 r. (sygn. akt [...]), wynika, że strona nie wywiązywała się względem wynajmującego z opłat za wynajmowany lokal przy ul. [...], co było jedną z przyczyn nakazujących eksmisję z zajmowanego lokalu. Ponadto z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż aktualnie jest najemcą lokalu mieszkalnego o pow. 67 m2, zatem jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Subiektywne przeświadczenie strony, że zajmowany aktualnie lokal nie spełnia jego oczekiwań związanych z posiadanym mieszkaniem nie uzasadnia natomiast w świetle art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przyznania mu kolejnego lokalu mieszkalnego. Mając zatem na uwadze, że wnioskodawca zrealizował już swoje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego oraz aktualnie posiada lokal mieszkalny, w świetle przepisów ww. ustawy brak jest podstaw do przydziału stronie lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. C. zarzucił, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego poprzez zaniechanie przez 20 lat naraziła go na eksmisję i zapłatę za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego stanowiącego własność osób fizycznych. Skarżący przedstawił przebieg swojej służby podkreślając, że w 1979 r. gdy otrzymał przydział lokalu mieszkalnego już od 11 lat pracował w pionie Służby Bezpieczeństwa. Łącznie w SB oraz w Urzędzie Ochrony Państwa przepracował 26 lat, a ponieważ następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jego roszczenie o przydział lokalu skierowane do ABW jest zasadne. Skarżący poinformował ponadto, że wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] przydzielającej mu lokal mieszkalny. Podniósł też, że lokal zastępczy przy ul. [...] w W. wskazany w zawiadomieniu o eksmisji to hotel, w którym wierzyciele wynajęli jeden pokój na 48 godzin. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że skarżący jest aktualnie najemcą lokalu mieszkalnego, a zatem występuje negatywna przesłanka z art. 109 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Niezależnie jednak od tego już sama okoliczność przydzielenia skarżącemu lokalu decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej świadczy o zrealizowaniu wobec T. C. prawa do lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 102 ust. 1 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzająca ja decyzja tego organu z dnia [...] września 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z 2 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 z późn. zm.) w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują emerytom policyjnym na zasadach określonych w ustawie m. in. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.) stanowi, że na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej właściwej Agencji oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Szefa tej Agencji. W stanie faktycznym, niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. otrzymał przydział mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] w W. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednocześnie, że w następstwie zwrotu nieruchomości przy ul. [...] w W. jej właścicielom, zarówno skarżący jak i właściciele tej nieruchomości występowali przez szereg lat z licznymi pismami do Urzędu Ochrony Państwa, a następnie do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o pomoc w zapewnieniu T. C. i jego rodzinie innego lokalu mieszkalnego. W 2003 r. doszło do zawarcia pomiędzy właścicielami nieruchomości, a T. C. umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, w której ustalony został czynsz najmu oraz zasady odpłatności za media. Z uwagi na to, że T. C. nie płacił czynszu najmu w ustalonej w umowie wysokości, lecz w dotychczasowej kwocie, doszło do skutecznego wypowiedzenia przez właścicieli umowy najmu, a następnie do eksmisji z zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można pomijać istotnego faktu, że z chwilą przekazania właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w W., w której znajdował się lokal mieszkalny nr [...] przydzielony T. C. decyzją Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., lokal ten przestał być lokalem mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Decyzja z 1979 r. o przydziale skarżącemu mieszkania funkcyjnego stała się tym samym bezprzedmiotowa, gdyż na skutek zmian własnościowych przestał istnieć jej przedmiot, a zatem nie mogła stanowić przeszkody do ubiegania się przez T. C. o przydział kolejnego mieszkania funkcyjnego. Za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu, że zmiana własności nieruchomości nie wpłynęła na możliwość zamieszkania przez skarżącego w przydzielonym mu w 1979 r. lokalu mieszkalnym. Zwrot nieruchomości poprzednim właścicielom spowodował bowiem dla skarżącego istotną zmianę warunków na jakich mógł dalej wynajmować lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...]. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że fakt bycia przez skarżącego aktualnie stroną umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej na wolnym rynku z osobą fizyczną stanowi w świetle art. 109 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu przeszkodę do ubiegania się przez niego o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Analiza treści art. 109 w zw. z art. 108 ust. 1 ww. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że w pkt 2 art. 109 nie chodzi o posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, lecz o posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów prawnych wymienionych w pkt 4 tego artykułu. Należy też mieć na względzie, że skarżącemu jako emerytowi policyjnemu, w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przysługuje w ramach zaopatrzenia emerytalnego m. in. prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a takim lokalem skarżący aktualnie nie dysponuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.