VII SA/Wa 1839/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010r. ([...]) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. ([...]) wydaną na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego udzielił Przedsiębiorstwu Usługowo Handlowemu "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] na działce nr [...] ( obecnie [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] czerwca 2010r. ([...]) sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji ( na wniosek P.G. , A. i P.M. oraz M.G.). Osoby wyżej wskazane wniosły odwołanie od tejże decyzji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu I –ej instancji jest błędna i powinna być uchylona, a postępowanie przed organem wojewódzkim umorzone. Organ wojewódzki winien bowiem ustalić w pierwszej kolejności, czy osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006r., posiadają przymiot strony, a zatem czy posiadają legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest to, że legitymacją strony do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy oceniać według przepisów art. 28,29 i 30 Kpa. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa. zawężający krąg podmiotów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie . Z akt sprawy wynika, że inwestorem było Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "[...]" Spółka z o.o. nie zaś osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony ( inwestora) jest skutkiem i warunkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce wówczas, kiedy decyzja o zezwolenie na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwoleniem na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego też potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, zatem zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym jest w pełni uzasadnione. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że P.G., A. i P.M. oraz M.G. nie posiadają przymiotu strony, co oznacza, że nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła w całości P.G. zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa. poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przepis ten nie ma zastosowania, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż legitymacje do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje tylko inwestorowi, 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 157 § 2 Kpa. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie ma legitymacji do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się na poglądy wyrażone przez część nauki prawa i judykatury, których istotą jest uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 Kpa., a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją. Oznacza to, że przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy tylko postępowania zwykłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wyznaczeniem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy albowiem decyduje on o tym jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą jej rozstrzygnięcia. Prawo budowlane, w niektórych przepisach wskazując na przedmiot sprawy, ściśle określa podmioty, które są stronami postępowania wskazanego w danym przepisie. I tak art. 28 ust 2 dotyczy spraw, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, art. 40 ust. 3 wskazuje kto jest stroną w postępowaniu o przenieisneie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zaś art. 59 ust 7 określa kto jest stroną w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Powyższe przepisy mają charakter lex specjalis w stosunku do art. 28 Kpa., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. Jest to bowiem inna sprawa niż ta zakończona decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeśli tak, to koniecznym jest ustalenie kręgu stron postępowania tej nowej sprawy, a zatem podmiotów które wykażą istnienie interesu prawnego wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. W sprawie niniejszej inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie w konsekwencji wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Niewątpliwie więc zastosowanie w jego przypadku w postępowaniu zwyczajnym art. 59 ust 7 Prawa budowlanego było uzasadnione. Przepis ten w ocenie sądu słusznie powołano także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, jako że inwestycja ta nie mogła naruszać interesów innych osób. Była ona konsekwencją realizacji budowy w sposób, który w żadnej mierze nie odstępował od warunków udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Inaczej sytuacja przedstawiałaby się wówczas, gdyby inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Wówczas możliwe byłoby naruszenie interesów innych podmiotów. Zdaniem sądu wadliwe jest więc stanowisko skarżącej, iż krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, określa się na podstawie art. 59 ust 7 Prawa budowlanego, a jednocześnie do ustalenia kręgu podmiotów w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia służy art. 28 Kpa. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jednakże wtedy kiedy pozwolenie to było konsekwencją realizacji inwestycji w sposób zgodny z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że w omawianej sytuacji zarówno w sprawie o takie pozwolenie jak i w sprawie o stwierdzenie jego nieważności krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W praktyce oznacza to, iż taką stroną w obu w/w sprawach winien być wyłącznie inwestor. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Sąd w składzie rozpoznajacym sprawę niniejszą uznaje zaskarżoną decyzję za trafną podzielając jednocześnie te poglądy judykatury, które zostały powołane w jej uzasadnieniu. Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.