VI SA/Wa 1565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. G. i J. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę K.G. i J.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy poprzednią decyzję ww. organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12390 zł za zajęcie bez zezwolenia 24,78 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M. w km [...] strona prawa przyległego do działki nr [...] w miejscowości M. polegające na ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu, w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. (100 dni). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2009 r. w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] na odcinku L. – N. pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego przy posesji K. G. i J. G. poprzez ułożenie w pasie drogi krajowej na przeciwskarpie i przepuście nad zjazdem kamienia łamanego. Na okoliczność powyższego zdarzenia sporządzona została notatka służbowa, w której wskazano, iż powyższe prace utrudniają utrzymanie rowu w należytym stanie technicznym, szczególnie ze względu na istniejące wypusty fekalia z pobliskich zabudowań do rowu. Sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe. Pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwano J.G. do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do [...] listopada 2009 r. Do dnia [...] listopada 2009 r. nie został przywrócony omawiany pas drogowy do stanu pierwotnego, co potwierdza kolejna notatka służbowa z dnia [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] listopada J.G. podniósł, iż nie podejmuje działań oddziałujących na przebiegającą drogę, dlatego też zwraca się o zaniechanie wszczynania działań administracyjnych. W dniu [...] listopada 2009 r. odbyły się oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, w których uczestniczył pełnomocnik J. G. – K. S. (radca-prawny – adwokat). Na powyższe okoliczności został sporządzony protokół. Stwierdzono zajęcie pasa drogowego o wymiarach 2,10 m x 11,8 m = 24,78 m2. Podczas oględzin przedstawiono dokumenty będące w powysiadaniu organu (mapa sytuacyjno wysokościowa w skali 1:500 z zaznaczoną powierzchnią pasa drogowego) potwierdzające granice pasa drogowego. Wykonano tajże dokumentację fotograficzną miejsca będącego przedmiotem oględzin. Pełnomocnik strony nie wnosił uwag do dokonanego pomiaru zajęcia pasa drogowego. Ponadto podniósł, że granica pasa drogowego przebiega na granicy ułożonego kamienia. Okazał kopię mapy zasadniczej dostarczonej przez J.G. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. organ zawiadomił J.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcie pasa drogowego poprzez ułożenie kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu bez wymaganego zezwolenia. Do dnia [...] grudnia 2009 r. nie został przywrócony omawiany pas drogowy do stanu pierwotnego, co potwierdza kolejna notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ zawiadomił K.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Zawiadomienie doręczono w dniu [...] grudnia 2009 r. W dniu [...] stycznia 2009 r. odbyły się ponowne oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, w których prawidłowo zawiadomieni o oględzinach K.G. oraz J.G. dalej cyt. jako skarżący, nie uczestniczyli. Na powyższe okoliczności został sporządzony protokół. Ponownie stwierdzono zajęcie pasa drogowego o wymiarach 2,10 m x 11,8 m = 24,78 m2. Wykonano obmiar zajętego pasa drogowego i dokumentację fotograficzną miejsca będącego przedmiotem oględzin. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz .U. z 2007 r nr 19, poz.115 - z późn. zm.) i § 2 ust. 1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004r nr 129 poz.1369) oraz art.104 k.p.a. nałożył na J.G. i K.G. karę pieniężną w wysokości 12390 zł za zajęcie 24,78 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M. w km [...] strona prawa przyległego do działki nr [...] w miejscowości M. polegające na ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu, w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. (100 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, do naliczenia wysokości kary przyjęto powierzchnię zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ustaloną na podstawie obmiaru sporządzonego podczas oględzin w dniu [...] listopada 2009 r. oraz [...] stycznia 2010 r. Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. obliczono na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. oraz w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób następujący: - stawka opłaty za dzień zajęcia 1 m2 powierzchni drogi krajowej – 0,50 zł - mnożnik z tytułu kary x 10 - ilość dni – 100 - powierzchnia zajętego pasa drogowego – 24,78 m2. W tym stanie rzeczy kara wyniosła: 24,78 m2 x 0,50 zł x 10 x 100 dni = 12390 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali, że brak jest podstaw do wymierzenia kary. Jak stwierdzono we wniosku, zarządca drogi, jako podstawę naliczenia kary błędnie zastosował przepis art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust.2 pkt 1 i 4 ww. ustawy, ponieważ dotyczy on przypadków nałożenia kary za brak zezwolenia w przypadku prowadzenia robót budowlanych w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1) oraz za brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu (art. 40 ust. 2 pkt 4). Zdaniem skarżących żaden z tych przypadków nie miał miejsca w rozpatrywanej sprawie. Kara pieniężna być naliczona tylko za okres prowadzenia robót w pasie drogowym. Za okres pozostawania kamienia w pasie drogowym zastosowanie powinien mieć art. 40 ust. 5 tejże ustawy. Tym samym organ naruszył art. 6, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Organ uznał zarzuty skarżących za nieuzasadnione. Kamienia łamanego położonego na skarpie rowu nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej, co wyklucza sugerowane przez stronę zastosowanie art. 40 ust. 5, który odwołuje się do art. 40 ust.2 pkt 2 omawianej ustawy. W rozpatrywanym przypadku nie doszło również do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, ponieważ teren nie został wygrodzony i był dostępny. Były natomiast prowadzone roboty w pasie drogowym w wyniku których ułożony został kamień na przeciwskarpie rowu drogowego, a więc był to rodzaj zajęcia pasa drogowego omówiony w art.40 ust.2 pkt 1 ustawy. Jest faktem, że w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono dokonywania czynności w pasie drogowym, jednakże utrzymywał się ich skutek. Kara pieniężna musiała zatem dotyczyć całego okresu czasu, w którym były podstawy do uznania, że trwa stan zajęcia pasa drogowego. Informacja o sankcjach wynikających z ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia była przekazywana stronie kilkakrotnie. Dawało to możliwość uporządkowania terenu i uniknięcia naliczenia kary. Prace podjęto i usunięto kamień dopiero po doręczeniu decyzji naliczającej karę. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. K. G. oraz J.G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżący podtrzymali zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podnieśli, że po otrzymaniu zaskarżonych decyzji poczynili istotne ustalenia w zakresie przebiegu granicy drogi krajowej i ich działki, dlatego z chwilą uzyskania potwierdzenia uzupełnią skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W obu przypadkach zarządca drogi (dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ustawy o drogach publicznych: 1. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący K.G. i J.G. zajmowali 24,78 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M. w km [...] strona prawa przyległego do działki nr [...] w miejscowości M. poprzez ułożenie ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu, w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. (100 dni). Powyższe potwierdzają dwukrotne oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz [...] stycznia 2010 r. potwierdzone protokołami oraz dokumentacją fotograficzną. Należy wskazać, iż organ przyjmując za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przyjął najkorzystniejszy dla skarżących termin, tj. dzień po otrzymaniu przez K. G. zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W tym miejscu należy stwierdzić, iż postępowania administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że nie zostały w sposób należyty wytyczone dokładne granice pasa drogowego. W aktach sprawy znajdują się bowiem korespondujące ze sobą i uzupełniające się wzajemnie dokumenty, całkowicie wyjaśniające przedmiotową kwestię. Należą do nich przede wszystkim: mapa sytuacyjno – wysokościowa z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych – skala 1:500 oraz wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2002 r. Skarżący podczas postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie przedstawili dokumentów negujących ustalone granice pasa drogi krajowej i ich działki. Nie ulega wątpliwości, że skarżący przez przeprowadzeniem robót polegających na ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu powinni uzyskać zgodę zarządcy drogi. Skoro skarżący nie uzyskali zgody zarządcy drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył im na podstawie art. 40 ust. 4 i ust. 12 karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż kara pieniężna powinna być naliczona tylko za okres prowadzenia robót w pasie drogowym, natomiast odnośnie okresu pozostawania kamienia w pasie drogowym zastosowanie powinien mieć art. 40 ust. 5 tejże ustawy w którym wskazano na konieczność uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, Sąd podziela stanowisko organu. Bezsporne jest, że podczas kontroli pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzili umieszczenie kamienia łamanego w pasie drogowym drogi krajowej (potwierdza to dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy). Poprzez przeprowadzenie robót polegających na umieszczenia omawianego kamienia nastąpiło trwałe zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia. Trwały skutek tych robót utrzymywał się przez cały okres, za jaki nałożono na skarżących karę pieniężną. Prawidłowo zatem zastosowano art. 40 ust.2 pkt 1 ustawy. Należy się także zgodzić z organem, iż kamienia łamanego położonego na skarpie rowu nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej, co wyklucza sugerowane przez stronę zastosowanie art. 40 ust. 5 omawianej ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.