II GSK 779/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Henryk Wach Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 913/10 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oraz wykreślenia z ewidencji diagnostów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 913/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty, w punkcie 1) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r., wykreślającej R. B. z ewidencji diagnostów; w punkcie 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz w punkcie 3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części stwierdzającej jej nieważność do chwili uprawomocnienia się orzeczenia. Sąd I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie II K [...], dotyczący popełnienia przez skarżącego czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k. w związku z art. 12 k.k. (utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w R. w sprawie V Ka [...] z dnia 20 listopada 2009 r.), oraz wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. w Stacji Kontroli Pojazdów [...] A.-L. sp. z o.o. w R., tj. u pracodawcy skarżącego, na terenie której wykonywał on czynności diagnosty. Skarżący został uznany winnym tego, że działając na terenie stacji kontroli pojazdów w R. przy ul. W. [...] w dniach: [...] grudnia 2003 r., [...] i [...] grudnia 2004 r. oraz [...] i [...] kwietnia 2005 r. w dowodach rejestracyjnych [...] pojazdów poświadczył nieprawdę o spełnianiu warunków technicznych przez te pojazdy, dokonując wpisu o przeprowadzeniu badań technicznych, gdy w rzeczywistości badań tych nie dokonał. Organ I instancji wskazał, że kontrola Stacji Kontroli Pojazdów A.-L. sp. z o.o. w R., której pieczęcią posłużył się diagnosta, dokonując wpisów o przeprowadzeniu badań technicznych, nie wykazała, aby badania nie zostały przez stronę przeprowadzone. Na podstawie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie organ uznał, że diagnosta dokonał wpisów w dowodach rejestracyjnych pojazdów oraz wydał zaświadczenia dla pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym, czym dopuścił się czynu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 punkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. To negatywne zachowanie ujawnione zostało przez organy ścigania, a przeprowadzona przez organ kontrola potwierdziła, iż pojazdy te miały być poddane badaniom technicznym. Jednocześnie organ podniósł, iż podczas przeprowadzania kontroli istnieje bardzo małe prawdopodobieństwo stwierdzenia naruszeń, o których mowa wyżej. Możliwe byłoby to wtedy, gdyby w obecności kontrolera diagnosta dokonał stosownego wpisu do dowodu rejestracyjnego bez przeprowadzenia badania technicznego pojazdu, co z oczywistych względów jest mało prawdopodobne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, akceptując w całości jego uzasadnienie. Organ II instancji podniósł, że skoro skarżący poświadczył nieprawdę w dokumentach o przeprowadzonych badaniach technicznych, podczas gdy te badania nie zostały wykonane, tj. dopuścił się przestępstwa stwierdzonego prawomocnym wyrokiem, to okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 84 ustęp 1 i 3 punkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie tego organu przepis należy stosować przy uwzględnieniu wykładni celowościowej. Przyjęto zatem, że celem tego przepisu nie są kwestie związane z nadzorem nad stacjami kontroli pojazdów i sposobem przeprowadzania w ramach tego nadzoru kontroli wykonywania czynności diagnostycznych (do tych kwestii odnosi się art. 83 b w.cyt. ustawy), tylko odsunięcie od czynności nierzetelnych diagnostów. Odmienna interpretacja tych przepisów godziłaby w zasadę równości, byłaby sprzeczna z interesem społecznym, jak również sankcjonowałaby naruszenie prawa przez osobę, która w zakresie wykonywania swych czynności pełni funkcję publiczną. Za nieuprawniony Kolegium uznało argument odwołania stwierdzający, iż wobec braku orzeczenia o zakazie wykonywania zawodu diagnosty przez sąd karny organ nie miał prawa do orzekania o cofnięciu uprawnień diagnosty. Wyjaśnił, iż w toku powołanego postępowania karnego zostało bezsprzecznie ustalone, że skarżący dopuścił się popełnienia czynów zabronionych, poświadczając wykonanie badań technicznych pojazdów, bez faktycznego wykonania tych badań. Za popełnienie wyżej powołanych czynów skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem. Działanie takie nie pozostawia organom wyboru co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień nierzetelnemu diagnoście. Brak wyrażenia stanowiska w tym przedmiocie w sentencjach wyroków sądów karnych nie ma wpływu na prowadzenie przedmiotowego postępowania przez organy. Wojewódzki Sąd w W. stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. w uzasadnieniu podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ (starosta, prezydent) cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna (ustęp 4 w.cyt. przepisu). W przepisie art. 84 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie ma mowy o wykreśleniu z ewidencji diagnostów na podstawie decyzji administracyjnej. W takiej formie organ jedynie wydaje uprawnienia diagnoście i je cofa. Rozważając prawidłowość wydanych przez organy obu instancji decyzji w zakresie orzeczenia o wykreśleniu skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R., Sąd I instancji stwierdził, iż w tej części przedmiotowe decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno bowiem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. z 2004 r. Nr 246, poz. 2469) nie regulują kwestii związanej z wykreśleniem z ewidencji, a organ nie wskazał w tym zakresie innej podstawy prawnej, aniżeli art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W zakresie prawidłowości cofnięcia diagnoście uprawnień, Sąd I instancji wziął pod uwagę wykładnię celowościową przepisu art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ustawie podkreślono duże znaczenie statusu diagnosty, gdyż od jego kwalifikacji i rzetelności w ogromnej mierze zależy stan techniczny pojazdów znajdujących się w ruchu. Biorąc pod uwagę cel omawianego przepisu należy uznać, iż nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania danej sankcji sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia. Zdaniem Sądu, zachowanie skarżącego, którego konsekwencją był skazujący wyrok karny, jest podstawą do oceny, że taka osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu czynności. Konsekwencje bowiem naruszania podstawowych zasad i dopuszczenie do ruchu pojazdów o niesprawdzonym stanie technicznym są oczywiste, tj. stworzenie zagrożenia dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. W ocenie Sądu, prawomocny wyrok za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych pojazdów bez faktycznego ich wykonania należy tak oceniać, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami (art. 84 ustęp 3 punkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym), czego konsekwencją jest cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że nie ma podstaw do podważenia stanu faktycznego, dokonanej przez organy oceny dowodów oraz interpretacji przepisów prawa, regulujących zasady przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz ich dokumentowania. Przepis prawa, który stanowi podstawę cofnięcia uprawnienia diagnoście, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, albowiem stwierdzenie uchybień określonych w tym przepisie zawsze skutkuje zastosowaniem określonych w nim sankcji. Organ nie ma możliwości miarkowania konsekwencji i jeśli stwierdzi chociażby jedno uchybienie określone w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym ma obowiązek cofnąć diagnoście uprawnienie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż sąd karny nie orzekł o zakazie wykonywania przez niego zawodu, Sąd podał, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla zastosowania sankcji z art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, gdyż brak orzeczenia przez sąd karny o zakazie wykonywania zawodu diagnosty nie zamyka właściwemu organowi administracji drogi do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 83 b ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a następnie po analizie całokształtu materiału dowodowego, w tym również ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku karnym, wydania stosownej decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty. R. B. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając punkt 2 orzeczenia, tj. w części utrzymującej decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w postaci naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na treść orzeczenia, polegające na przyjęciu, iż wydany wyrok o sygn. akt II K [...] Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2009 r., w którym skarżącego uznano winnym popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego, stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy- Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skarżący przedstawił, iż zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym cofnięcie uprawnień diagnoście następuje w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z tym przepisem organ uprawniony do kontroli musi podjąć uprzednio czynności kontrolne, których wynik musi stanowić podstawę do cofnięcia uprawnień diagnoście. Cofnięcie to może nastąpić w przypadku, gdy przeprowadzone przez diagnostę badanie techniczne jest niezgodne z określonym zakresem i sposobem wykonywania oraz wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu jest niezgodne ze stanem faktycznym lub przepisami. Celem przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, lecz nie można przyjąć, iż odsunięcie diagnosty od czynności może się odbywać w trybie nieokreślonym przez przepisy prawa. Działania organów winny wynikać z przepisów prawa, gdyż w przeciwnym wypadku działania te naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Przepis art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określa, iż cofnięcie uprawnień diagnosty może się odbyć jedynie na skutek uchybień wykazywanych w jego działalności ujawnionych w toku kontroli. Sąd karny miał możliwość na podstawie art. 39 k.k. orzec względem skarżącego środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu, a skoro tego nie uczynił to oznacza, że nie znalazł wystarczających przesłanek na to, aby odbierać skarżącemu możliwość wykonywania zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom skargi, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej wykładni mającego w sprawie zastosowanie art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wykładnia ta jest przy tym zgodna z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r., w myśl której sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, iż brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 (a uprzednio art. 83 ust. 6) Prawa o ruchu drogowym jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym, a elementami tego nadzoru są: nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. Ustawowe rozróżnienie uprawnień nadzorczych starosty w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów i w stosunku do diagnostów pozwala na zrekonstruowanie relacji, jaka zachodzi pomiędzy ustaleniami kontroli przeprowadzonej w stacji kontroli pojazdów, z zachowaniem reżimu nałożonego rozdziałem 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w tym m.in. zawiadomienie o zamiarze kontroli – art. 79 ust. 1), a użytym w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym zwrotem "w wyniku przeprowadzonej kontroli". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie to odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. Nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co do zasady bowiem wszczęcie postępowania z urzędu następuje również wówczas, gdy z żądaniem wystąpi podmiot na prawach strony (182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej uchwale, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Nie można także nie zauważyć, że w świetle doświadczenia życiowego, wysoce nieprawdopodobna jest sytuacja, w której w toku zapowiedzianej u przedsiębiorcy prowadzącego stację pojazdów kontroli, zatrudniony w tej stacji diagnosta w obecności kontrolera dopuszcza się fałszu intelektualnego. Pomijając irracjonalność takiego zdarzenia wskazać należy, że gdyby nawet zaistniała taka sytuacja, obowiązkiem organu nadzoru byłoby, zgodnie z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), niezwłoczne zawiadomienie o tym prokuratora lub Policji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli" wobec diagnosty można stosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej okoliczność, iż sąd karny nie nałożył na skarżącego dodatkowej kary w postaci zakazu wykonywania uprawnień diagnosty, jest bez znaczenia dla sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, iż sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Orzeczenie zaś środka karnego z art. 41 § 1 Kodeksu karnego jest uprawnieniem tego sądu, co wynika ze sformułowania "sąd może". Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.