II GSK 2023/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2544/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem w punkcie 1 oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a w punkcie 2 zasądził od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenie tytułem pomocy prawnej świadczonej przez adwokata z urzędu. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przyznał skarżącej pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Roczne kwoty pomocy zostały wypłacone skarżącej odpowiednio: w dniu 9 maja 2007 r.- 4.788,75 złotych i w dniu 9 maja 2008 r. - 4.491,87 złotych. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. organ I instancji wstrzymał płatność przyznanej skarżącej pomocy w związku z przeniesieniem przez nią własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz syna, aktem notarialnym z 26 października 2007 r.. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r.. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 9.280,62 złotych. Objętą skargą decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję argumentując w uzasadnieniu, że skarżąca przeniosła przed upływem pięciu lat od dnia przyznania płatności własność gospodarstwa rolnego w związku z zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej celem uzyskania świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników. W tej sytuacji, w oparciu o § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870, ze zm., dalej: rozporządzenie z 7 grudnia 2004 r.) płatność pomocy podlegała wstrzymaniu i zwrotowi. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję wskazał na treść przepisów § 3 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., określających odpowiednio warunki przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i warunki, w jakich może dojść do przeniesienia własności gospodarstwa przed upływem pięciu lat od udzielenia pomocy. Przyjął, że przeniesienie własności gospodarstwa, jakiego dokonała skarżąca na rzecz syna nie było dokonane w związku z otrzymaniem renty strukturalnej, a następca prawny – syn – nie złożył w terminie trzydziestu pięciu dni stosowanego oświadczenia. Wobec tego w sprawie nie miał zastosowania § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r.. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie miał także zastosowania art. 73 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE. L 123z 27. 04.2004, s.1, dalej: rozporządzenie nr 769/2004). Ponadto Sąd przyjął, że skarżąca powiadomiła organ w dniu 15 listopada 2007 r. o przeniesieniu własności gospodarstwa niskotowarowego, lecz nie dokonała tego w przewidzianej przepisami prawa formie. Pisemne oświadczenie wpłynęło do organu dopiero w dniu 14 maja 2008 r. i odnosiło się do konieczności zwrotu pobranych środków, o którym to obowiązku skarżąca została poinformowana w dniu 19 listopada 2007 r.. W podstawie prawej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną J. B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając naruszenie: a. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., poprzez niezastosowanie środków mających na celu usunięcie naruszeń przepisów w związku z działaniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie niedopełnienia ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; b. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. poprzez niezastosowanie środków mających na celu usunięcie naruszeń przepisów w związku z działaniem Prezesa ARiMR w zakresie dokonywania wpłaty na rzecz skarżącej po dokonaniu przez nią przeniesienia gospodarstwa rolnego; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stany faktycznego oraz przyjęcie za prawidłowe stanowiska Prezesa ARiMR dotyczącego skutków przekazania informacji o przeniesieniu gospodarstwa rolnego złożonej przez skarżącą w listopadzie 2007 r. jak i nieuwzględnienie okoliczności niedopełnienia ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. poprzez niewyjaśnienie skutków prawnych, jakie miały dla skarżącej działania Prezesa ARiMR w zakresie dokonania płatności po przekazaniu informacji o przeniesieniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego oraz związanego z tym naruszenia prawa. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. III Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu oświadczył, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest punkt 1 wyroku i zmodyfikował wniosek zawarty w skardze kasacyjnej domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania w tej części sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. IV Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca przeniosła własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przy czym przeniesienie własności nie nastąpiło w związku z przyznaniem jej renty strukturalnej. Przenosząc te istotne elementy stanu faktycznego na regulacje materialnoprawne mające w sprawie zastosowanie Sąd I instancji przyjął, że zaistniały, określone w § 10 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., przesłanki zwrotu płatności, przesądził, że § 11 tego rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania, nadto uznał, że nie zaistniała sytuacja, określona w art. 73 pkt 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/04. Wskazał nadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4b rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W skardze kasacyjnej, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, jej autor nie kwestionuje przedstawionych powyżej istotnych elementów stanu faktycznego. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zaniechania wyjaśnienia przez Sąd "skutków przekazania informacji o przeniesieniu gospodarstwa rolnego złożonej przez skarżącą w listopadzie 2007 r." i wypłaty jej kolejnej raty w dniu 9 maja 2008 r., a zatem już po poinformowaniu organu o przeniesieniu własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz syna skarżącej. Koncentrując się na tym zagadnieniu autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji w zarzutach postawionych w punktach a i b petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a. i rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r.. Taka konstrukcja omawianych zarzutów przesądza o ich wadliwości. Przepis art. 135 p.p.s.a., powołany w każdym z analizowanych zarzutów, stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota omawianego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest więc stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). O naruszeniu art. 135 p.p.s.a. nie sposób mówić w sytuacji, gdy - jak w tej sprawie - zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddala skargę. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjne zarzuty te uznał za całkowicie chybione. Natomiast za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt c i d petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie istotnym dla prowadzonych rozważań, nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tych elementów zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że poinformowanie w dniu 15 listopada 2007 r. organu o przekazaniu gospodarstwa rolnego nie było dokonane w wymaganej prawem formie. Wskazując, na konieczność udokumentowania przeniesienia własności gospodarstwa niskotowarowego w określonej prawem formie Sąd I instancji nie podał przepisu, który uzasadniałby przyjęcie takiego poglądu. Obowiązku złożenia oświadczenia spełniającego określone wymogi nie można w tej sprawie wywieść z § 11 ust. 1 rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.. Ze stanu faktycznego sprawy, zaaprobowanego przez Sąd I instancji, wynika, bowiem, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bo przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego nie było związane z przyznaniem producentowi rolnemu renty strukturalnej. Brak tej podstawowej przesłanki, o której mowa w omawianym przepisie czyni zbędnym rozważanie, czy następca prawny złożył oświadczenie o treści wskazanej w § 11 ust. 1 tego rozporządzenia. Uchybienie polegające na niewskazaniu normy prawnej, z której Sąd I instancji wywiódł obowiązek powiadomienia organu w "wymaganej prawem formie" o wyzbyciu się własności gospodarstwa niskotowarowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U Nr 229 poz. 2273) jak i wydanego w oparciu o jej art. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie zawierają normy prawnej określającej formę poinformowania organu przez producenta rolnego o przeniesieniu własności gospodarstwa niskotowarowego. Regulacje zawarte w § 11 i § 11 a rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., obejmujące sytuacje zmiany właściciela gospodarstwa niskotowarowego, na skutek zdarzeń określonych w tych przepisach, odnoszą się do formy oświadczenia, jakie ma złożyć następca producenta rolnego, a nie producent rolny, któremu uprzednio przyznano pomoc do gospodarstwa niskotowarowego. Przepisy omawianego rozporządzenia nie regulują kwestii, w których przeniesienie własności następuje w sytuacjach innych niż przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego przez producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, czy też w związku ze śmiercią producenta rolnego. W każdej innej sytuacji przeniesienia własności gospodarstwa niskotowarowego (poza określonymi w § 11 i § 11a rozporządzenia) płatność podlega zwrotowi. Nie oznacza to jednak, że producent rolny nie może zminimalizować skutków niedochowania wymogu nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności (i zapobiec wypłacie rocznej płatności) przez niezwłoczne poinformowanie organu o tym zdarzeniu w dowolnej formie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku brak jest także wywodu prawnego wyjaśniającego powody, dla, których Sąd I instancji przyjął, że art. 73 pkt 4 rozporządzenia nr 796/04 nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 15 listopada 2007 r. skarżąca poinformowała organ, o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz syna. Czynność ta została udokumentowana w sposób przewidziany art. 72 k.p.a.. Nie jest również sporne, że w dniu 19 listopada 2007 r. pracownik organu poinformował skarżącą o obowiązku zwrotu płatności. Do tego dnia skarżącej wypłacono dopiero pierwszą ratę płatności (9 maja 2007). Pomimo tak przedstawionej chronologii zdarzeń 9 maja 2008 r. przekazano skarżącej kolejną roczną płatność. W tej sytuacji arbitralne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przepis art. 73 pkt 4 rozporządzenia nr 796/04 nie miał w sprawie zastosowania nie czyni zadość wymogowi wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.