I SA/Wa 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. i M. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. i M. W., postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności części nieruchomości gruntowej, nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], zajętej pod pasy dróg publicznych gminnych – ul. [...] i ul. [...] w S., do czasu wydania przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia wskazującego właściciela przedmiotowych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1988 r. . Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Na wniosek J. Z. z dnia 4 października 2005 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w przedmiocie wydania, w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "Przepisy wprowadzające" ), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości położonej w S. stanowiącej część działki nr [...] i część działki nr [...], zajętej pod drogi gminne – odp. ul. [...] ul. [..]. Wnioskodawca wywodził, iż części ww. działek wchodziły w skład dawnej nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...] o pow. [...] m2 , nabytej przez jego rodziców - M. i K. Z. aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 1939 r. W akcie tym wskazano, że nieruchomość leży u zbiegu ul. M. i P. Dawna księga hipoteczna nr [...] została zamknięta, a część zakupionej w 1939 r. nieruchomości, o pow. [...] m 2, mapa [...], oznaczonej jako działka nr [...], na wniosek z dnia 9 stycznia 1979 r. nr [...] przeniesiona została do nowo utworzonej księgi wieczystej KW nr [...] (aktualnie [...]). Obecnie jako właściciel działki nr [...] ujawniony w tej księdze wieczystej jest K. J. Z.. Spadek po M. i K. Z. na podstawie postanowienia Sądu Rejowego T. z dnia [...] grudnia 1998r. sygn. [...] nabyli J. Z. i M. W. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę S. przedmiotowych nieruchomości, podnosząc, iż wnioskodawca nie wykazał, aby były one własnością osoby fizycznej, a nie podmiotu publicznego, co skutkuje brakiem spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Decyzja ta została przez Ministra Infrastruktury uchylona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r., a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż w dotychczasowym postępowaniu nie wykazano, czy części nieruchomości zajętych pod drogi stanowiły własność Skarbu Państwa czy też osoby fizycznej. Nie ustalono również obszaru objętego postępowaniem, bowiem nie dokonano porównań obszaru wynikającego z aktu notarialnego z 1939 r. z obszarem obecnie objętym księgą wieczystą KW nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie do czasu wydania przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia wskazującego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. i przedłożenia odpisu takiego orzeczenia wojewodzie. Jednocześnie organ zobowiązał J. Z. do złożenia w terminie dwóch miesięcy wniosku do właściwego sądu o wydanie orzeczenia wskazującego, że w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadał on tytuł własności/współwłasności do przedmiotowych działek lub ich części. Wskazując na treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, który był podstawą złożonego przez stronę wniosku, Wojewoda [...] wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie w trybie ww. przepisu organ zobowiązany jest m.in. do wyjaśnienia, czy nieruchomość zajęta pod drogę publiczna w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż tylko taka nieruchomość podlega dyspozycji tego przepisu. Przeprowadzone zaś postępowanie wykazało, iż w powyższej dacie nie istniały (i brak jest ich nadal) dokumenty potwierdzające przysługiwanie jakiemukolwiek podmiotowi prawa własności figurujących w ewidencji gruntów działek nr [...] i [...]. W szczególności dokumentami takimi nie legitymuje się Skarb Państwa oraz wnioskodawca, jak również dla działek tych nie została założona księga wieczysta. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, osoby kwestionujące zasięg swojego prawa własności mogą ustalenia tego zasięgu dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a wydane w takim postępowaniu prawomocne orzeczenie, podlegające rejestracji w operacie gruntów i budynków, jest podstawą do założenia księgi wieczystej i stanowiłoby podstawę do prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego części przedmiotowych działek zajętych pod drogi publiczne. Kwestia ustalenia zasięgu prawa własności powyższych działek (o nieustalonym stanie prawnym) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonego postępowania, w którym następuje potwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do nieruchomości (ich części) zajętych w wyżej wskazanej dacie drogami publicznymi, a stanowiących własność prywatną. Stronami takiego postępowania jest gmina (w odniesieniu do nieruchomości zajętych drogami lokalnymi miejskimi lub gminnymi) oraz osoby legitymujące się tytułem własności do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Na powyższe postanowienie J. Z. i M.W. wnieśli zażalenie zarzucając mu naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał postanowienie Wojewody [...] w mocy. Organ odwoławczy ocenił, że Wojewoda [...] prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne – ul. [...] i ul. [...] w S., z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie takim zagadnieniem jest kwestia ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem strony z dnia 4 października 2005 r., gdyż ze zgromadzonych akt sprawy nie sposób wywnioskować, kto w dacie 31 grudnia 1998 r. był właścicielem zajętych pod drogi działek nr [...] i nr [...]. Wyjaśnienie tej kwestii ma zdaniem Ministra znaczenie nie tylko dla określenia możliwości zastosowania w sprawie art. 73 powołanej wyżej ustawy, ale również umożliwi ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Jak bowiem wynika z art. 28 k.p.a. strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt zaś sprawy nie sposób jednoznacznie uznać aby wnioskodawcom przysługiwał w sprawie przymiot strony. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. J. Z. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisów niezbędne do wydania decyzji merytorycznej; naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, względnie niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie zgromadzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie może nastąpić wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W obszernym uzasadnieniu skargi, strony wywodziły, iż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 i stwierdzenie na tej podstawie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym, droga sądowa (przed sądem powszechnym) jest w tym zakresie wyłączona, a ewentualny pozew złożony zgodnie ze zobowiązaniem organu musiałby podlegać odrzuceniu z powodu bezwzględnej negatywnej przesłanki procesowej, tj. niedopuszczalności drogi sądowej. Niezależnie od powyższego, ich zdaniem w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, określone art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, umożliwiające wydanie merytorycznej decyzji. Wywodzili także, że w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały dowodowe można ustalić, iż nieruchomość stanowiąca obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m2 (zajęta pod ul.[...]) oraz nieruchomość stanowiąca część działki nr [...] o pow. [...] m2 (zajęta pod ul. [...]) pochodzą z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o całkowitej pow. [...] m2, nabytej przez ich poprzedników prawnych aktem notarialnym z dnia [...] marca 1939 r. Wskazywali przy tym na plan podziału tej nieruchomości z 1928 r., znajdujący się w zamkniętej księdze hipotecznej nr [...], z którego wynika planowane wydzielenie części nieruchomości przeznaczonych pod ww. ulice. Skarżący zarzucili jednocześnie Ministrowi Infrastruktury, że nie dostrzegł on, iż organ pierwszej instancji błędnie określił strony postępowania, wskazując jako stronę wyłącznie J. Z., podczas gdy stroną tego postępowania jest także M. W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę S. własności części nieruchomości gruntowej (nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...] zajętej pod drogi publiczne gminne –ul. [...] i [...]. Podstawą prawna zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sąd podziela, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, stanowisko Ministra Infrastruktury, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym zaś wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (w realiach niniejszej sprawy sąd powszechny) jest ustalenie, że część z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako [...] i nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. tylko nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowego zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że położone w S. nieruchomości obejmujące działki nr [...] oraz [...], na których urządzone są drogi gminne (ulice [...] i [...]), nie posiadają urządzonej księgi wieczystej. Nie budzi również wątpliwości Sądu to, że w oparciu o zgromadzoną w toku postępowania dokumentację nie jest możliwe ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, iż nieruchomości te w całości lub części stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podmiotu. Również inicjator postępowania – J.Z. nie dysponuje dokumentami jednoznacznie stwierdzającymi, że do nieruchomości, na których posadowione są drogi gminne, przysługują mu prawa rzeczowe. Wskazywany zaś przez skarżących akt notarialny z dnia [...] marca 1939 r. rep. nr [...] , na podstawie którego ich poprzednicy prawni nabyli część nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...] m2, z uwagi na brak szczegółowego oznaczenia przebiegu granic tej nieruchomości nie pozwala na stwierdzenie, że własność gruntu znajdującego się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie istniejących dróg gminnych przypisana była skarżącym lub innym podmiotom. Zważyć bowiem należy, że wspomniany akt w zakresie lokalizacji nieruchomości posługuje się jedynie zapisem "przy zbiegu ulic [...] i [...]". Przy czym nie zawiera on jakiegokolwiek odniesienia do planowanej bądź zrealizowanej już na stanowiącej przedmiot sprzedaży posesji inwestycji drogowej. Wystąpiła zatem w sprawie przeszkoda, która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku J. Z., a zwłaszcza wydanie zgodnej z tym żądaniem deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntów, zajętych pod drogi gminne, dla podjęcia której zasadnicze znaczenie mają ustalenia w zakresie istniejących na nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. stosunków własnościowych. Prawnie zaś skuteczne stwierdzenie, że jednostka legitymuje się prawem własności konkretnej nieruchomości w sytuacji, gdy prawa tego nie może ona potwierdzić stosownymi dokumentami (np. w postaci wpisów w księgach wieczystych, aktów notarialnych czy orzeczeń sądowych) możliwe jest wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Może ono bowiem nastąpić dopiero w procedurze przewidzianej w art. 189 k.p.c., a więc procedurze dotyczącej ustalenia istnienia stosunku prawnego lub prawa, przeprowadzonej na wniosek osoby mającej w tym interes prawny przed właściwym sądem powszechnym. Przeprowadzenie takiego postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Dopiero prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny istnienia (lub nie) po stronie skarżących prawa własności nieruchomości zajętych obecnie pod drogi publiczne, będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy i ewentualnego zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej potwierdzającej przewidziany w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutek w postaci odjęcia ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości dotychczasowym jej właścicielom, którzy w tym postępowaniu będą mieli przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] zasadnie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie istnienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Rozstrzygnięcia te, znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz zostały właściwie uzasadnione. Zatem zarzut naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżący dopatrują się w braku wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, względnie nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niezastosowanie. Zważyć bowiem należy, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie procesowym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, co oznacza, że organ przy jego wydawaniu wspomnianego wyżej przepisu nie mógł stosować. Nie można również się zgodzić z zarzutem skarżących, iż w wydanym w pierwszej instancji przez Wojewodę [...] postanowieniu pominięta została jedna ze stron postępowania, tj. M. W., będąca obok J. Z. spadkobiercą dawnych nabywców nieruchomości hipotecznej nr [...]. Wskazać bowiem należy, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą, jak i w postępowaniu zażaleniowym M. W. oraz J.n Z. reprezentowani byli przez tego samego, prawidłowo umocowanego pełnomocnika – r.pr. Z.U. i temu właśnie pełnomocnikowi doręczone zostały, stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., wydane przez organy postanowienia. Nie można zatem stwierdzić, by którakolwiek z tych stron była w toku postępowania pominięta. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.