II SA/Rz 858/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 858/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2008 r. M. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zwrócił się do Burmistrza o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - w sklepie "[...]" w W. usytuowanym na działce nr 1783/1. Wniosek ten został przekazany celem zaopiniowania do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Komisja ta trzykrotnie, postanowieniami odpowiednio z dnia [...].12.2008 r., z dnia [...].03.2009 r. i z dnia [...].06.2009 r. negatywnie opiniowała powyższy wniosek, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami odpowiednio z dnia [...].01.2009 r., z dnia [...].04.2009 r. i z dnia [...].08.2009 r. uchylało w całości zaskarżone postanowienia, a sprawę przekazywało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], po raz kolejny negatywnie zaopiniowała wniosek M. B., stwierdzając, iż lokalizacja planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia wymogów ustalonych Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z § 2 ww. uchwały, sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % do 18 % oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w punktach usytuowanych w odległości większej niż 50 m od granicy działki, na której usytuowany jest punkt do granicy działki obiektów szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych (lit. a), kościołów i kaplic (lit. b), cmentarzy (lit. c) licząc w ciągu komunikacyjnym. W ocenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych punkt w którym wnioskodawca zamierza dokonywać sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia wymagań określonych w/w uchwale gdyż odległość pomiędzy granicami działki nr 1783/1 (na której zlokalizowany jest sklep) a działką nr 1785 (na której zlokalizowany jest kościół) licząc w ciągu komunikacyjnym wynosi 15,40 m. W zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. B. – zastępowany przez radcę prawnego W. R. nie zgodził się z ustaleniami Komisji, zarzucił szereg uchybień mających wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie i wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. M. B. zarzucił, iż osoby delegowane przez Komisję do przeprowadzenia pomiarów nie miały uprawnień biegłych z zakresu geodezji, a wykonywały czynności zastrzeżone wyłącznie dla uprawnionych biegłych. W tej sytuacji dokonane w trakcie oględzin ustalenia w świetle prawa są bezskuteczne. Ponadto w protokole oględzin brak opisu taśmy mierniczej, którą dokonywano pomiar (jej długości oraz wskazania czy posiada atest do pomiarów w terenie). Pomiar został dokonany błędnie, pomiędzy dwoma najbliższymi punktami działek nr 1783/1 i 1785, wbrew zapisom uchwały Rady Miejskiej, zgodnie z którą odległość od punktów sprzedaży napojów alkoholowych do obiektów chronionych należy określać "w ciągu komunikacyjnym". Tymczasem pomiarów dokonano poprzez środek skrzyżowania, z pominięciem przejść i chodników dla pieszych, tj. w sposób dowolny, sprzeczny z doświadczeniem życiowym i zasadami ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej powołało art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.). Kolegium podniosło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a usytuowanie punktu planowanej sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia wymogów określonych w Uchwale Rady Miejskiej z dnia [...].03.2002r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ podkreślił, iż do dokonania pomiarów w celu ustalenia odległości nie są wymagane wiadomości specjalne, żaden też przepis prawa nie nakłada obowiązku powołania biegłych z zakresu czynności. Z protokołu oględzin wynika, iż pomiaru dokonano otwartym ciągiem komunikacyjnym, po którym swobodnie poruszają się pojazdy i przechodnie. W toku oględzin ustalono także, iż na drodze (działka nr 466), która oddziela działkę miejsca sprzedaży od obiektu chronionego (kościoła) nie oznaczono linii podwójnej, nie wyznaczono także odrębnego przejścia dla pieszych. Tym samym za uzasadnione należało uznać przyjęcie ciągu komunikacyjnego jako najkrótszej dopuszczalnej linii komunikacji dostępnej dla pieszych, między granicami działek. Z uwagi na znaczną różnicę pomiędzy odległością stwierdzoną a dopuszczalną Kolegium za nieistotny uznało zarzut dokonania pomiarów taśmą bez atestu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. B. – zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego W. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Raz jeszcze podkreślił, że wyznaczenie i orientowanie w terenie punktów od których należy dokonywać pomiarów (określenie granic działek) wymaga wiadomości specjalnych, a zatem dokonanie tych pomiarów przez osoby nie posiadające takiej wiedzy skutkuje wadliwością postępowania. Skarżący wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniami organu odnośnie niezdefiniowanego pojęcia "ciągu komunikacyjnego". W przedmiotowej sprawie pomiędzy działkami, będącymi przedmiotem ustaleń, istnieje skrzyżowanie dwóch dróg: gminnej i powiatowej, wzdłuż drogi wybudowany został chodnik, a zatem organ winien dokonać pomiaru wzdłuż traktu dla pieszych, a nie przez środek skrzyżowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołał się przy tym na analizę szkicu sytuacyjnego, która wykazała, że pomiaru dokonano przyjmując drogę najkrótszą, lecz bez naruszania przepisów ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Poddając zaskarżone przez M. B. postanowienie kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo. Materialnoprawną podstawę jego wydania stanowi art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z aktem prawa miejscowego – uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...]. Delegację ustawową do wydania tego rodzaju uchwały zawiera art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazując, iż gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ograniczenie odległościowe usytuowania miejsca sprzedaży zawarte w powoływanej uchwale Rady Miejskiej stanowi rodzaj zasady, a wobec tego mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Spór w sprawie dotyczy ustaleń faktycznych mających bezpośredni wpływ na wydanie postanowienia. Skarżący kwestionuje dokonane przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pomiary odległości pomiędzy granicą działki, na której usytuowany jest kościół a granicą działki z punktem sprzedaży alkoholu, znajdującej się po przeciwnej stronie drogi, zwracając przy tym uwagę na niejasność zawartego w uchwale sformułowania "ciąg komunikacyjny". Organ zarzuty te opiera, wskazując na prawidłowość pomiarów, których dokonano "otwartym ciągiem komunikacyjnym, po którym mogą swobodnie poruszać się zarówno pojazdy, jak i przechodnie". Z uwagi na brak oznakowanego przejścia dla pieszych, jak również brak zakazu przekraczania jezdni (oznaczenie podwójną ciągłą linią ) przyjęto ciąg komunikacyjny jako najkrótszą dopuszczalną linię komunikacji dostępną dla pieszych, między granicami działek. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia i odnosząc się do przepisów prawa będących podstawą jego wydania stwierdzić należy, że istotnie zawarte w § 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2002 r. pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w tym akcie, jak również w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pojęcie takie nieznane jest też innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). W tej sytuacji należy odwołać się do powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" – to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś – w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". Wskazać również należy, że przy wyjaśnianiu treści wyrażenia "ciąg komunikacyjny" pomocne mogą okazać się inne określenia użyte przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych"- oznaczająca zgodnie z art. 2¹ pkt 1 tej ustawy obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Postępując takim tokiem rozumowania za ciąg komunikacyjny w znaczeniu użytym w przywołanej uchwale Rady Miejskiej należałoby uznać dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w rozpatrywanej sprawie, w świetle tak rozumianego "ciągu komunikacyjnego", stwierdzić należy, że budzą one zastrzeżenia,. Na szkicu sytuacyjnym, będącym załącznikiem do protokołu oględzin z dnia [...].11.2009 r. (k. 23 – 3akt organu I instancji) wskazano dwie linie pomiaru - od 2 punktów narożnych, najprawdopodobniej granicy działki nr ewid. 1783/1, poprzez działkę nr ewid. 466 będącą drogą publiczną do słupka ogrodzeniowego w granicy działki nr ewid. 1785, na której znajduje się kościół. Pomiary dokonane w ten sposób wynoszą odpowiednio 15,40 m i 22,30 m. Na szkicu tym nie zaznaczono gdzie znajduje się wejście do sklepu "[...]" w W., w którym ma być zlokalizowany punktu sprzedaży napojów alkoholowych, jak również gdzie znajduje się wejście do kościoła. Z protokołu i szkicu wynika jedynie, że działka nr 1785 jest ogrodzona i ogrodzenie znajduje się w jej granicy, natomiast informacji takich nie ma w odniesieniu do działki nr 1783/1. Na szkicu naniesiono co prawda ogrodzenie na tej działce od strony działki nr 1783/2 i drogi - działki nr 466, co zdaje się potwierdzać materiał fotograficzny dołączony do skargi, ale nie wiadomo już czy działka nr 1783/1 jest ogrodzona ze wszystkich stron, jak również czy ogrodzona jest przylegająca do niej działka nr 1783/2. Kwestie te mają istotne znaczenie dla sprawy, bowiem jak już wcześniej wywiedziono pomiary muszą zostać dokonane od granicy działki, na której usytuowany jest punkt sprzedaży alkoholu, ale od tej strony, z której można dostać się do sklepu. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy – jeśliby potwierdziło się, że działka nr 1783/1 od strony działki nr 1783/2 i drogi (dz. nr 466) jest ogrodzona i w ogrodzeniu tym nie ma przejścia, należałoby uznać, że istnieje tam trwała przeszkoda uniemożliwiająca dostęp i pomiarów dokonać od takiej strony, z której bez przeszkód można wejść na działkę, a następnie do sklepu. Takie same zasady dotyczą drugiego punktu pomiaru czyli działki nr 1785 zabudowanej kościołem. Zasady te są zresztą zgodne z przyjętym przez organy rozumieniem pojęcia "ciąg komunikacyjny" wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako "najkrótsza dopuszczalna linia komunikacji dostępna dla pieszych, między granicami działek". Wykazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego stanowią naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 7 k.p.a. i konkretyzujących ją przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. obliguje do uchylenia zaskarżonego postanowienia . Z uwagi na fakt, iż naruszenia te dotyczą także postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, Sąd w oparciu o art. 135 P.p.s.a. uchylił również postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] grudnia 2009 r. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Wydając postanowienie w niniejszej sprawie organ weźmie pod uwagę zmianę stanu prawnego wynikającą z uchwalenia przez Radę Miejską w dniu [...] września 2010 r. uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...].