IV SA/Gl 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J.M. przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej – zalania domu letniskowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek J.M. o pokrycie wydatków powstałych w wyniku katastrofy naturalnej. Wniosek ten przekazany został zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta J.. W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że J.M. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dorosłą córką w J. przy ul. Z.. W następstwie występujących zjawisk pogodowych zalaniu legł dom letniskowy w W. nr [...] w gminie W.. Zdaniem organu zdarzenie to nie wpływa na możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a następnie stwierdził, że przy określaniu zasad udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa należy brać pod uwagę możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu. W końcowej części uzasadnienia zaznaczono, że strona w ramach odrębnego postępowania otrzymała stosowną pomoc z uwagi na analogiczne zalanie domu położonego w J. przy ul. Z.. Podkreślono również, że przedmiotowa pomoc przyznawana jest osobom i rodzinom, które poniosły straty w gospodarstwie domowym i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Z decyzją tą nie zgodził się J.M., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu tym zaznaczył, że czuje się pokrzywdzony otrzymaną decyzją i został potraktowany jako obywatel drugiej kategorii. W następstwie dwukrotnego zalania budynku położonego w W. stracił prawie wszystko, jak również środki które zainwestował w remont przeprowadzony w 2000 r. Podkreślił również, że domu tego nigdy nie traktował jako dom letniskowy, ponieważ w nim się urodził i przy nim pracował. Od kilku lat jest jego właścicielem jak również gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Budynek ten stanowi dla niego drugie miejsce zamieszkania i pracy, jak również opłaca stosowne podatki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło stan prawny w sprawie poprzez przytoczenie treści art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ ten zaznaczył, że podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o postanowienia art. 40 ustawy o pomocy społecznej należy mieć w polu widzenia postanowienia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. Odniesiono się również do zasad przyznawania świadczeń dla osób poszkodowanych w następstwie powodzi, które miały miejsce wiosną 2010 r., opracowanych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji i przekazanych gminom, na terenie których wystąpiły szkody. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł od przekonania, że osobom i rodzinom poszkodowanym w związku z powodzią z maja 2010 r. przysługuje pomoc w różnej wysokości, w zależności od celu na jaki ma być przeznaczona, przy czym zaznaczono, że organ odwoławczy nie jest związany zasadami opracowanymi przez organ centralny. Podkreślono również, że w przypadku zdarzenia losowego, pomoc powinna być skierowana do osób mieszkających w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, a przez to osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne środki. Tym samym powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budowlanej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedstawiono sytuację faktyczną występującą w sprawie, a w szczególności kwestie związane ze złożeniem wniosku o przyznanie stosownej pomocy oraz sytuację osobistą i materialną strony. Zaakcentowano, że J.M. zamieszkuje wspólnie z żoną i dorosłą córką w J., natomiast jest on posiadaczem nieruchomości położonej w W., w której w dniu [...] zameldował się na pobyt czasowy. Argumentacja strony zamieszczona w odwołaniu zdaniem organu odwoławczego nie daje podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Zaakcentowano także, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą pełnić funkcji odszkodowawczych, a jedynie umożliwić poszkodowanym zamieszkiwanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.M., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi potwierdził, że stały meldunek posiada w J. i jest związany z tym miastem, ponieważ pracował w nim, jednakże po przejściu na emeryturę, co nastąpiło przed trzema laty, posiada i prowadzi gospodarstwo rolne. W dalszej części skargi odwołał się do postanowień art. 5 pkt 1 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że zasiłek celowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej. Zasiłek ten nie podlega zwrotowi i jest przyznawany niezależnie od kryterium dochodowego warunkującego przyznanie tego świadczenia. Nadto zaznaczył, że decyzja organu administracji powinna uwzględniać postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiący, że wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zaznaczył, że jego gospodarstwo zostało dwukrotnie zalane i wszyscy mieszkańcy tej miejscowości otrzymali stosowną pomoc, a tylko on takiej pomocy nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, iż skarżący wspólnie z żoną oraz dorosłą córką mieszka w J. przy ul. Z., stanowiąc z nimi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie jest on właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości W. gmina W.. Gospodarstwo to łącznie ze znajdującym się na nim budynkiem mieszkalnym zostało w maju 2010 r. dwukrotnie zalane w trakcie powodzi, która miała wówczas miejsce. W następstwie tego J.M. wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego w związku z poniesionymi stratami spowodowanymi powodzią. Wniosek ten postanowieniem w trybie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego został przekazany do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta J., przy czym skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa i wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Wskazany organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżący już nie skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W następstwie przekazania sprawy do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta J. organ ten przeprowadził uzupełniające postępowanie, a następnie wydał decyzję, mocą której odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy zauważyć, że wskazany organ inną decyzją wydaną w ramach innego postępowania przyznał skarżącemu świadczenie z tego samego tytułu, jednakże z uwagi na zalanie mieszkania położonego w J.. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia przewidzianego treścią art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie o przyznanie zasiłku celowego z powodu poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zaznaczyć trzeba, że zasiłek celowy przewidziany wskazanym przepisem może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Dla oceny stanu prawnego niezbędne będzie jednakże przywołanie unormowań o charakterze generalnym, otóż stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedstawionym stanie faktycznym oraz normatywnym organy administracji obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy te podejmując te rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracji, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie życia osobom i rodzinom w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak również to, że istota pomocy społecznej związana jest z zasadą pomocniczości wyrażoną w treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, a która sprowadza się do tego, że świadczenie takie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje. Brzmienie przywołanych przepisów oraz ich wykładnia skłaniają do uznania, że świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują wszystkim osobom spełniającym wymogi do ich otrzymania, a w szczególności świadczenia te nie mogą pełnić funkcji odszkodowawczej z tytułu poniesionych szkód w następstwie wystąpienia określonych zjawisk przyrodniczych. Takie ujęcie roli przypisywanej pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ono tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. Inaczej to ujmując świadczenia z pomocy społecznej mają umożliwić osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W przełożeniu na sytuację związaną z rozpatrywaną sprawą to przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że gospodarstwo rolne wraz z budynkiem mieszkalnym posiadane przez skarżącego nie stanowi jego centrum spraw bytowych i życiowych jak również stan tego gospodarstwa nie decyduje o tym, czy rodzina skarżącego żyje w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wynika to z tego, że skarżący posiada mieszkanie w J. i ono stanowi centrum spraw bytowych i życiowych rodziny, jak również stan tego mieszkania decyduje o tym, czy rodzina mieszka w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wyraźnie należy zaznaczyć, że skarżący w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. poniósł straty, jednakże pomoc społeczna nie jest tą instytucją, która powołana jest do ich pokrywania, tym bardziej że jak wynika z akt sprawy gospodarstwo rolne skarżącego wraz z budynkiem zostały ubezpieczone, zatem skarżący otrzyma z tego tytułu wyrównanie poniesionych szkód. Nadto należy dostrzec, że skarżący otrzymał ze strony organu pierwszej instancji świadczenie z uwagi na zalanie mieszkania położonego w J. przy ul. Z.. Oznacza to, że otrzymał on świadczenie umożliwiające życie w warunkach odpowiadających godności człowieka i uwzględniające wszelkie reguły przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu podnieść należy istotną okoliczność, która nie została wprost przez skarżącego wyrażona, ale w sposób pośredni, która sprowadza się do tego, że wszyscy mieszkańcy miejscowości W. otrzymali stosowną pomoc, a tylko on takiej nie dostał. Przejawiający się w stanowisku skarżącego żal do organów administracji wynika z tego, że nie został potraktowany jak inni mieszkańcy tej miejscowości i w tym doszukuje się naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli. Stanowisko skarżącego jest dla Sądu zrozumiałe, ponieważ odwołuje się ono do subiektywnego ujęcia zaistniałego zdarzenia. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że organy pomocy społecznej przyznawały osobom poszkodowanym w następstwie powodzi mającej miejsce w 2010 r. świadczenia w formie zasiłku celowego z powołaniem się na treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zasiłek celowy na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną przyznawany jako zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej. Tym samym środki na ten cel pochodziły z budżetu państwa, jednakże same świadczenia przyznawane są z uwzględnieniem reguł zamieszczonych w ustawie o pomocy społecznej. W przypadku wskazanego świadczenia gminy otrzymały z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wytyczne określające reguły przyznawania wymienionego świadczenia. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odwołał się do tych reguł, natomiast organ odwoławczy to uczynił, jednakże wspomniał o nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Przyjdzie stwierdzić, że organy administracji podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia zasadnie nie kierowały się postanowieniami pism pochodzących ze wskazanego organu centralnego, ponieważ pisma te nie stanowiły przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 7 stanowi, że organy państwa działają na podstawie prawa i w granicach prawa, a z treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem podstawą prawną decyzji administracyjnych, w tym również świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przywołane pisma określające reguły i zasady przyznawania pomocy osobom poszkodowanym w wyniku powodzi nie mogły i nie mogą stanowić podstawy prawnej żadnej decyzji administracyjnej, ponieważ nie przysługuje im charakter przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane pisma mogły być wykorzystywane przez organy administracji jedynie jako pewnego rodzaju wskazówki, w jaki sposób należy postępować przyznając świadczenia osobom poszkodowanym wskutek powodzi, jednakże podstawą prawną podejmowanych decyzji mogły być jedynie stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego i faktycznego w sprawie przyjdzie stwierdzić, że organy administracji obu instancji podejmując kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również nie naruszyły postanowień Konstytucji RP w zakresie zasady równości, ponieważ organy administracji obowiązane są do podejmowania rozstrzygnięć z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdej osoby i rodziny ubiegającej się o pomoc. Sytuacja skarżącego i jego rodziny była i jest odmienna od sytuacji innych osób i rodzin zamieszkujących W., ponieważ dla skarżącego budynek, który ucierpiał w następstwie powodzi nie był budynkiem, w którym on mieszkał, a jedynie okresowo przebywał, zatem stan tego budynku nie decydował o poziomie i warunkach życia, natomiast dla innych mieszkańców tej miejscowości mających miejsce zamieszkania na terenie W., zalane budynki stanowiły centrum spraw bytowych i życiowych, a ich stan wpływał na ocenę warunków życia i czy odpowiadają one godności człowieka. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW