II SA/Wa 1307/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie udostępnienia danych osobowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą 2) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. Z. kwotę zł 200 (dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku P. Z. w sprawie udostępnienia danych osobowych. W motywach uzasadnienia organ podał, że P. Z. domagał się ochrony prawnej na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych, w związku z faktem, iż jego prywatny adres zamieszkania jest przetwarzany przez Naczelników Urzędów Skarbowych w [...], [...] i [...] oraz przez Ministra Finansów. Organ ustalił, że skarżący P. Z. wykonuje zawód doradcy podatkowego i że doręczona mu przez ww. Naczelników Urzędów Skarbowych korespondencja dotyczyła podmiotów, które reprezentował w postępowaniach podatkowych, prowadzonych przed tymi organami. Podał również, że dane skarżącego, w zakresie prywatnego adresu zamieszkania, Naczelnicy Urzędów Skarbowych w [...], [...] i w [...] pozyskali z ewidencji podatników i płatników tj. ze zbioru Krajowej Ewidencji Podatników, który prowadzi Minister Finansów na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.). Dokonując oceny legalności przetwarzania prywatnego adresu P. Z. przez Naczelników Urzędów Skarbowych, GIODO wskazał, że pozyskanie informacji na temat (adresu) skarżącego nastąpiło na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 tejże ustawy. Stwierdził, że Naczelnicy Urzędów Skarbowych, jako organ podatkowy, prowadzą postępowania podatkowe w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Ordynacja podatkowa oraz że kwestie związane z doręczaniem pism w postępowaniu podatkowym regulują przepisy rozdziału 5 Ordynacji podatkowej, zaś kwestie reprezentacji strony w postępowaniu reguluje art. 136 i następne tego aktu. Wskazał też, że w sytuacji, gdy strona postępowania podatkowego ustanowiła pełnomocnika, to jemu doręcza się pisma, stosownie do art. 145 § 2 tej ustawy. Twierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2008 r. Nr 73, poz. 443 ze zm.), pełnomocnikiem może być doradca podatkowy oraz że stosownie do art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być również doręczone: 1) w siedzibie organu podatkowego, 2) w miejscu pracy adresata – osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, 3) na wskazany adres poczty elektronicznej (art. 148 § 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w §1 i § 2, doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 148 § 3 ordynacji podatkowej). Dokonując oceny legalności przetwarzania danych osobowych P. Z., organ wskazał również na art. 180, art. 122 i art. 125 Ordynacji podatkowej, podkreślając upoważnienie organów podatkowych do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu szybkiego, wnikliwego załatwienia sprawy. Stwierdził, że prawidłowość prowadzenia postępowania podatkowego (w tym legalność pozyskania danych), podlega weryfikacji na zasadach normujących to postępowanie. Reasumując organ uznał, że organy podatkowe w sytuacji, gdy skarżący był pełnomocnikiem strony w postępowaniu podatkowym, legalnie przetwarzały jego dane (prywatny adres), na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Nadto uznał, że pozyskanie tych danych przez Naczelników US z ewidencji prowadzonej przez Ministra Finansów, budzi wątpliwości w świetle art. 15a ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, albowiem P. Z. w postępowaniu podatkowym nie był podatnikiem ani płatnikiem lecz pełnomocnikiem. Jednocześnie stwierdził, że ewentualne nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Ministra Finansów, stanowią już nieodwracalne fakty i nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięcia, co do przyszłych (czysto hipotetycznych) okoliczności, zakładających, że kwestionowana przez skarżącego sytuacja się powtórzy. W skardze do tutejszego Sądu P. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, podniósł, że Minister Finansów dokonał kilkukrotnego, nieprawidłowego udostępnienia jego danych osobowych. Twierdził, że dane osób fizycznych, które są zgromadzone w centralnej ewidencji podatników i płatników są udostępniane pracownikom urzędów skarbowych bez żadnych ograniczeń i kontroli ich przeznaczenia. Wywodził, że skala naruszeń w tym zakresie jest tak poważna, że nawet pracownicy urzędów skarbowych nie zdają sobie sprawy, w którym momencie korzystają z własnych danych, a kiedy z danych centralnej ewidencji. Zarzucił, że dane osobowe podatników w Polsce są bez żadnych zabezpieczeń udostępniane urzędom skarbowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przetwarzanie danych osobowych skarżącego, jako pełnomocnika strony postępowania podatkowego, było niezbędne dla zrealizowania praw i obowiązków organów podatkowych w zakresie prowadzenia przez te organy postępowań podatkowych. A zatem zaistniała przesłanka legalizująca przetwarzanie danych skarżącego, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nieprawidłowo uznał, że przetwarzanie przez Naczelników Urzędów Skarbowych danych osobowych P. Z., tj. jego prywatnego adresu zamieszkania, który pozyskany został ze zbioru Ministra Finansów p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników" (Ewidencja NIP), znajduje uzasadnienie, z uwagi na istnienie przesłanki legalizującej to przetwarzanie – art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie bezsporne było, że dane osobowe skarżącego, jako pełnomocnika strony postępowania podatkowego, zostały włączone bez jego zgody w poczet postępowań podatkowych. Pozyskane zostały ze zbioru Ministerstwa Finansów, z Ewidencji NIP. Sporne było, czy takie postępowanie organów podatkowych i Ministerstwa Finansów znajdują usprawiedliwienie, czyli legalną przesłankę uzasadniającą takie działanie, w ustawie o ochronie danych osobowych. Oceniając legalność działań organów podatkowych i Ministra Finansów, podkreślić należy, iż organom skarbowym znany był adres pełnomocnika. P. Z. wskazał organom adres do korespondencji, tj. adres Kancelarii, w której prowadzi działalność zawodową ([...]). Wskazać też należy, iż przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) regulują (w art. 144 -150) tryb doręczania pism w postępowaniu podatkowym. Zdaniem Sądu, pozyskanie przez Naczelników Urzędów Skarbowych prywatnego adresu pełnomocnika ze zbioru Ministra Finansów Ewidencji NIP (w celu doręczeń) i przetwarzanie tych danych nie dawało GIODO podstaw do uznania, iż działanie organów podatkowych i Ministra Finansów oparte było na legalnej przesłance, określonej w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, która stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu, dokonując oceny legalności przetwarzania prywatnego adresu skarżącego (pełnomocnika strony postępowania podatkowego), uszło uwadze GIODO, iż jedną z podstawowych reguł przetwarzania danych osobowych jest przetwarzanie ich zgodnie z prawem, to jest zbieranie dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawanie dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Zgodnie z tym przepisem, administrator danych, przetwarzający dane, powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były: 1) przetwarzane zgodnie z prawem, 2) zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami, z zastrzeżeniem ust. 2, 3) merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane, 4) przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania. 2. Przetwarzanie danych w celu innym niż ten, dla którego zostały zebrane, jest dopuszczalne, jeżeli nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą, oraz następuje: 1) w celach badań naukowych, dydaktycznych, historycznych lub statystycznych, 2) z zachowaniem przepisów art. 23 i 25. Wykładni tego przepisu należy dokonać łącznie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), dalej ustawa o NIP. Na podstawie tego przepisu utworzony został zbiór p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników", nazwany dla potrzeb niniejszej sprawy "Ewidencją NIP". Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że Krajowa Ewidencja Podatników służy: 1) gromadzeniu i weryfikacji danych wynikających ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników; 2) porównaniu danych wynikających ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników z innymi rejestrami urzędowymi w celu ustalenia podatników, którzy naruszyli przepisy ustawy. Z kolei ustęp 3 stanowi, że naczelnicy urzędów skarbowych obowiązani są niezwłocznie przekazywać do Krajowej Ewidencji Podatników dane zawarte w dokumentacji, o której mowa w art. 13 ust. 1 (chodzi o dokumentację związaną z nadaniem NIP oraz aktualizowaniem danych zawartych w zgłoszeniach identyfikacyjnych). Przytoczony przepis wskazuje, po pierwsze: jakim celom służy Ewidencja NIP (identyfikacji podatników), po drugie: kogo dotyczy (dotyczy podatników), po trzecie: nie wynika z niego, by na jego podstawie mogły być przekazywane (udostępniane) dane osobowe pełnomocnika podatnika dla potrzeb prowadzonego przez organ podatkowy postępowania (dotyczącego osoby trzeciej – podatnika). Ewidencja NIP służy gromadzeniu danych osobowych podatników w celu ich identyfikacji. Jest to ten cel, o którym mowa w cyt. art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych, i jedynie wyłącznie ów cel uzasadnia (legalizuje) potrzebę i konieczność przetwarzania tych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być przetwarzane w innym celu. Oczywistym jest, że pojęcie "identyfikacja podatnika" nie jest tożsame z "identyfikacją pełnomocnika podatnika". Ewidencja NIP służy do identyfikacji podatnika, a nie jego pełnomocnika. Reasumując nie można było przyjąć, że pozyskanie z Ewidencji NIP prywatnych danych adresowych pełnomocnika strony postępowania podatkowego, odbyło się zgodnie z art. 23 i art. 25 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie można też było uznać, że prywatny adres pełnomocnika został udostępniony w celach badań naukowych, dydaktycznych, historycznych lub statystycznych (art. 26 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). Stwierdzić też należy, iż identyfikacja strony (podatnika) dla potrzeb prowadzonego postępowania podatkowego (ustalanie innego, niż został podany, adresu do doręczeń) nie może odbywać się poprzez pozyskiwanie prywatnych danych adresowych jego pełnomocnika, albowiem narusza to konstytucyjne prawa, o których mowa w art. 49, art. 50 i art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczące sfery prywatności. Zauważyć również trzeba, że racjonalny ustawodawca wprowadził w art. 15 ust. 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników wyjątki, w których określił kiedy i w jakich przypadkach dane z Ewidencji NIP są udostępniane. Jednym z nich są m. in. organy podatkowe, ale, co uszło uwadze GIODO, wyłącznie w związku z postępowaniami dotyczącymi podatników nie zaś ich pełnomocników, którzy w postępowaniach podatkowych tylko reprezentują stronę (podatnika). Z powyższych rozważań wynika, że ani w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 3 tej ustawy, ani w oparciu o żaden inny, Minister Finansów nie mógł legalnie udostępnić prywatnych danych adresowych P. Z. Naczelnikom Urzędów Skarbowych, którzy prowadzili postępowania podatkowe w stosunku do osób trzecich, a w których skarżący był ich pełnomocnikiem. Reasumując, GIODO - odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego - przyzwolił de facto na wykorzystanie prywatnych danych adresowych skarżącego dla celów innych niż te, dla których zostały one zebrane. Zaakceptował zatem fakt, że przetwarzanie takie jest dopuszczalne. To, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem uprawnionym do korzystania z bazy danych NIP nie oznacza, że jest uprawniony do korzystania z niej w celu innym niż określonym przepisami prawa. Generalna kompetencja nie może legalizować wszystkich działań, gdyż naruszałoby to zasadę związania celem. W rozpoznawanej sprawie organy podatkowe uprawnione były jedynie do przetwarzania danych osobowych P. Z., które zostały przez niego udostępnione w ramach toczących się postępowań podatkowych, w których występował jako pełnomocnik osób trzecich. Mogły zatem legalnie przetwarzać wskazany przez P. Z. adres kancelarii podatkowej. Za błędny też uznać należy pogląd, że przepisami, które legalizowały przetwarzanie danych osobowych skarżącego (prywatny adres) były przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie na mocy tych przepisów organ podatkowy może doręczać pisma pełnomocnikowi podatnika na adres przez niego wskazany, ewentualnie w każdym innym miejscu, o którym mowa w tym przepisie. Ustawa o ochronie danych osobowych jest regulacją stwarzającą prawne podstawy stosowania ochrony w sytuacjach nielegalnego przetwarzania danych osobowych. W celu realizacji tej ochrony Generalny Inspektor wyposażony został w kompetencje władcze, umożliwiające mu sankcjonowanie stwierdzonych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor może więc w drodze decyzji administracyjnej nakładać stosowne nakazy bądź zakazy, których zasadniczą rolą jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ocena stanu faktycznego sprawy winna odbywać się pod kątem przesłanki legalnego przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor winien w trakcie swojego postępowania stwierdzić, czy kwestionowane przetwarzanie danych osobowych znajduje oparcie choćby w jednej z legalnych podstaw przetwarzania danych osobowych i w zależności od ustaleń wydać nakaz lub zakaz albo odmówić uwzględnienia wniosku, lub umorzyć postępowanie. W rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, uznając tym samym, że przetwarzanie danych przez Naczelników Urzędów Skarbowych było legalne. Dokonując oceny legalności działań Ministra Finansów uznał, że udostępnienie danych przez Ministra było nieuprawnione, ale pozostaje nieodwracalnym faktem, bo tak udostępnione dane włączone zostały w poczet toczących się postępowań podatkowych. Prezentowana przez GIODO ocena nie jest spójna, skoro wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Reasumując stwierdzić należy, że decyzja Generalnego Inspektora, odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego i uznająca, że nie doszło do niezgodnego z prawem pozyskania oraz przetwarzania przez Naczelników Urzędów Skarbowych jego danych osobowych, obejmujących jego dane odnośnie miejsca zamieszkania, jest decyzją wadliwą. Organ uznając, że możliwe było zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 2, pominął treść art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który gwarantuje szerszą ochronę danych osobowych. Wskazać ponadto należy, że decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie tylko narusza przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, ale również przepisy procedury administracyjnej, w tym przepis art. 107 § 3 kpa. Jak wspomniano już wyżej jest ona wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że Naczelnicy Urzędów Skarbowych nie naruszyli prawa pozyskując dane osobowe skarżącego w zakresie miejsca jego zamieszkania i następnie je przetwarzając, z drugiej zaś strony stwierdza, że wystąpił do Ministra Finansów z uwagą o nielegalnym udostępnieniu danych skarżącego przez tego administratora. Odnosząc się do twierdzeń GIODO, o niemożności zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, stwierdzić należy, iż poglądu tego nie można podzielić. W przedmiotowej sprawie winna zostać wydana decyzja właśnie w oparciu o ten przepis. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.