II GSK 591/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1124/10 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz L. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1224/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) G. wpłynął wniosek L. Z. o przyznanie kolejnej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w którym wnioskodawca zadeklarował użytkowanie w ramach pakietu ochrona gleb i wód, wariant międzyplon ścierniskowy na powierzchni 6,80 ha. W dniu [...] lutego 2009 roku w gospodarstwie rolnym L. Z. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Inspektorzy stwierdzili, że w dniu kontroli na działkach rolnych C, D, E, F, T, na których strona deklarowała we wniosku o płatność rolnośrodowiskową jako poplon gorczycę białą, jest rżysko. Natomiast na działce rolnej Ł stwierdzono "uprawę po zbiorze". W związku z tym powierzchnia międzyplonu wyniosła 0,00 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w M. odmówił L. Z. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpoznaniu odwołania L. Z., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z przesłankami do wstrzymania płatności rolnośrodowiskowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w M. wstrzymał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., po rozpoznaniu odwołania L. Z., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł w ten sposób, że utrzymał w mocy "decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 roku wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z/s w M. w sprawie o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Z. wniesioną na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje organów administracji mają pełne oparcie w przepisach prawa. Stwierdził, że organ miał pełne podstawy do wstrzymania płatności na rok 2008 na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył L. Z., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), przez zaniechanie przyjęcia, że wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przez organ administracji, w stosunku do tego samego beneficjenta (skarżącego) i tej samej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną – a w konsekwencji zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje organu I i II instancji, jako naruszające art. 7 i art. 77 k.p.a., ze względu na nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie, że skarżący wsiał na działkach rolnych C, D, E, F, T deklarowanych we wniosku o płatność rolnośrodowiskową jako poplon gorczycę białą oraz wykonał zabieg broną talerzową, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje organu I i II instancji, jako naruszające art. 10 i art. 78 § 1 k.p.a. ze względu na nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia na wniosek skarżącego ponownej kontroli na miejscu celem weryfikacji zgłoszonych przez skarżącego twierdzeń i zarzutów, a w ten sposób pozbawienie go możliwości czynnego udziału w sprawie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy, zaś z akt sprawy wynika, iż w ustawowym terminie organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Oznacza to, że skarga kasacyjna mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z przytoczonego na wstępie przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że złożony przez L. Z. wniosek o przyznanie kolejnej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych był rozpatrywany przez organy administracji dwukrotnie. Najpierw decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej płatności, jednakże decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2009 r., zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie wniosek o przyznanie kolejnej raty płatności, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. wstrzymał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Tymczasem w petitum zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. (która już w obrocie prawnym nie występowała), zamiast odnieść się do decyzji, której dotyczyło odwołanie strony, w więc decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. Zauważyć należy, że każda z decyzji wydanych w sprawie przez organ I instancji zawierała inne rozstrzygnięcie: pierwsza – z dnia [...] maja 2009 r. – orzekała o odmowie przyznania płatności, zaś druga – z dnia [...] grudnia 2009 r. – o wstrzymaniu płatności. Każde z tych rozstrzygnięć wywołuje różne skutki prawne dla strony. Ponadto, między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. istnieją wyraźne rozbieżności. Organ przedstawia bowiem dotychczasowy przebieg postępowania i przytacza regulacje prawne dotyczące zarówno wstrzymania, jak i odmowy płatności, lecz kończy rozważania stwierdzeniem, że "w związku z faktem, że w dniu kontroli na miejscu nie stwierdzono deklarowanej uprawy na kontrolowanych działkach Organ I instancji słusznie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej", podczas gdy – jak wskazano wyżej – w rozpoznawanej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o wstrzymaniu płatności a nie o odmowie ich przyznania, zaś decyzja z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie przyznania płatności była już wówczas uchylona i nie funkcjonowała w obrocie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej okoliczności świadczą o wystąpieniu w niniejszej sprawie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji, nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./ (wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r., sygn. akt III SA 647/90). Wadliwości tej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, czym naruszył podniesione w skardze kasacyjnej: art. 134 (obligujący sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (obligujący sąd do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji, byłoby przedwczesne. Uznanie bowiem, że decyzja organu odwoławczego jest nieważna oznacza de facto, że w sprawie brak jest stanowiska tego organu co do przedmiotu sprawy. W takiej sytuacji formułowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocen w zakresie prawidłowości postępowania dowodowego stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów administracji w realizacji ich zadań własnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę L. Z., uwzględniając ją poprzez stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i od skargi kasacyjnej (100 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł), a także równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). PG