II OSK 1646/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/10 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., II SA/Kr 1383/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę W. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (zwanego dalej "KUdSKiOR") z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że W. N. w dniu 9 marca 2000 r. złożył do KUdSKiOR wniosek o przyznanie mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87 poz. 395 ze zmianami - zwanej dalej upp), a KUdSKiOR decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] września 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] KUdSKiOR na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") oraz art. 4 ust. 4 upp odmówił zmiany obu wskazanych wyżej decyzji, a postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmówił W. N. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] stycznia 2006 r. KUdSKiOR wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 upp odmówił uchylenia swoich decyzji z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] września 2004 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W dniu 25 czerwca 2010 r. do KUdSKiOR wpłynął kolejny wniosek W. N. w przedmiocie ponownego rozpatrzenia jego wniosku oraz załączonych kserokopii dokumentów o przyznanie świadczenia określonego w upp. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] KUdSKiOR po raz kolejny orzekł o odmowie zmiany decyzji własnej z [...] września 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2004 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. N. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (zwanego dalej "TK") z dnia 16 grudnia 2009 r. (K 49/07, Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz. 1734), w którym orzeczono niezgodność art. 2 pkt 2 upp z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 487 ze zmianami - zwaną dalej "Konstytucją"). Po rozpoznaniu powyższego wniosku KUdSKiOR zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w mocy, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia KUdSKiOR wskazał, że w rozpatrywanej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej nie przemawia interes społeczny, bowiem w analogicznych sprawach KUdSKiOR wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. KUdSKiOR wskazał też, że ww. wyrok TK nie zmienia zasady z art. 2 pkt 2 upp, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II Wojny Światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W. N. wystąpił z wnioskiem dotyczącym przyznania uprawnienia określonego w powołanej wyżej ustawie z tytułu osadzenia w obozie pracy Baudienst w J. w okresie od lutego 1943 r. do stycznia 1945 r. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia był zaś brak dokumentów potwierdzających represje określone w art. 2 pkt 1 upp. KUdSKiOR nie dał bowiem wiary twierdzeniom strony oraz świadków L. S. oraz J. B. o pobycie wnioskodawcy w obozie pracy, a istnienia obozu pracy w J. nie potwierdził ani Instytut Pamięci Narodowej Główna Komisja Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie, ani Archiwum Państwowe w Krakowie. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie stwierdził jedynie, iż w latach 1944 - 1945 prowadzone były na zarządzenie władz hitlerowskich prace fortyfikacyjne, między innymi w rejonie miejscowości [...](wzdłuż linii rzeki S.), a zmuszana do nich była okoliczna ludność. KUdSKiOR wskazał, że w tym postępowaniu W. N. wnosi o rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 2 pkt 2 lit. a\ upp i przyznanie mu uprawnienia z tytułu pracy przymusowej wykonywanej przy budowie fortyfikacji w miejscowościach [...]. Zdaniem KUdSKiOR praca wykonywana w niewielkim oddaleniu od miejsca swojego zamieszkania (miejscowość S.) nie przybrała jednak w przypadku W. N. szczególnie dotkliwej formy, o której mówi TK, nie nastąpił bowiem fakt deportacji wskazany w upp. W decyzji podkreślono także, iż przepisy upp nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych przez pracą niewolniczą na rzecz III Rzeszy, lecz zawężają krąg podmiotów do tych spośród nich, wobec których okupant stosował represje pracy niewolniczej w zaostrzonej formie (deportacja) w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy, ale w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Powyższą decyzję W. N. zaskarżył do WSA, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 154 § 1 kpa poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "słuszny interes strony" w kontekście zaprezentowanego stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 kpa w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 upp a w szczególności nieuwzględnienia podczas badania przesłanek przyznania świadczenia wskazań zawartych w treści wyroku TK z dnia 16 grudnia 2009 r. Oddalając ww. skargę WSA wskazał, że weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, jest możliwa w trybie nadzwyczajnym przewidzianym przepisem art. 154 kpa i może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji publicznej, który ją wydał w przypadku zaistnienia jednej z dwóch przesłanek: interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skarżący wywodzi swój słuszny interes z wyroku TK z dnia 16 grudnia 2009 r., stwierdzającego częściową niezgodność art. 2 pkt 2 upp z Konstytucja, oraz ze swojej osobistej sytuacji życiowej, w jakiej się znajduje (podeszły wiek, znaczny stopień niepełnosprawności oraz poczucie krzywdy związane ze świadomością, że w bardzo młodym wieku pracował w ciężkich warunkach bez wynagrodzenia). Zdaniem WSA rację miał KUdSKiOR, że pogorszenie warunków życiowych i zdrowotnych nie oznacza ziszczenia się przesłanki słusznego interesu strony. Słuszny interes w rozumieniu art. 154 kpa musi mieć oparcie w przepisach prawa i wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok WSA w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa") i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów udzielonej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 154 § 1 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa), w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 kpa; b) naruszenie art. 135 ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w związku z art. 145a, 151 § 1 i 2 oraz 154 § 1 i 2 kpa w związku z art. 2 pkt 2 upp, polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji nie uznając, iż zaistniałe uchybienia wskazywały na konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji ją poprzedzającej; c) art. 134 § 1, 106 § 3 i 133 § 1 ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłby na wyeliminowanie rodzącej sie na tle sprawy - i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez WSA w granicach sprawy - istotnej wątpliwości, czy skarżący w okresie lat 1942 - 44 był represjonowany w obozie pracy przymusowej w J.; II) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 lit. a\ upp polegającą na przyjęciu, że przymusowa praca 13-letniego dziecka przy kopaniu rowów i okopów - wykonywana poza miejscem zamieszkania - nie jest represją o zaostrzonym charakterze. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że KUdSKiOR nie oceniał możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek wskazanych w art. 154 kpa, jednak co bardziej istotne, zarówno organ administracyjny oraz WSA w żadnym miejscu uzasadnienia nie wyjaśniły, na czym w istocie polegać ma w omawianej sprawie zasada słusznego interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź nie. Jedynie WSA, w sposób lakoniczny w uzasadnieniu wyroku nadmienił, że pogorszenie warunków życiowych i zdrowotnych nie oznacza ziszczenia się przesłanki słusznego interesu strony, a nadto wskazał, odwołując się do zasady praworządności zawartej w art. 6 kpa, że interes strony nie może być sprzeczny z przepisami ustawy ani jej zastępować. Co więcej, zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA, kontrolujący postępowania organów administracyjnych, dopuścił się rażącego uchybienia, powinien był bowiem uznać, że w związku z orzeczeniem TK o niekonstytucyjności przepisu z art. 2 pkt 2 upp w interesie strony, jak i w interesie społecznym pozostaje weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż WSA naruszył art. 134 § 1 ppsa, art. 106 § 3 ppsa i art. 133 § 1 ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłby na wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy - i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez WSA w granicach sprawy - istotnej wątpliwości, czy skarżący w okresie 1942 - 44 był represjonowany w obozie pracy przymusowej w J.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że WSA rzeczywiście naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 154 § 1 kpa, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej, niedostrzegając, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 kpa. Zdaniem NSA wszyscy uczestnicy niniejszego postępowania, a więc WSA, KUdSKiOR, jak i pełnomocnik skarżącego mylnie interpretują instytucję z art. 154 kpa, ale pełnomocnik skarżącego sam popełniając błąd potrafił w podstawach skargi kasacyjnej wskazać rzeczywisty błąd WSA, co obliguje NSA do wyeliminowania obarczonego takim błędem wyroku WSA z obrotu prawnego. Instytucja z art. 154 kpa stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia, umożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak, co umknęło wszystkim podmiotom niniejszego postępowania, organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji (por.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX z 2012 r., kom. do art. 154, uw. 15; oraz: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA z 1993 r., nr 2, poz. 33). Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy tak KUdSKiOR, jak i kontrolujący jego postępowanie WSA nie dostrzegli, że wynikiem analizowanego przez nich wyroku TK z dnia 16 grudnia 2009 r., K 49/07 była faktyczna derogacja niezgodnego z Konstytucją przepisu upp, stąd też zmiana wydanych w stosunku do skarżącego decyzji była niemożliwa nie z powodu nieprzemawiania za uchyleniem albo zmianą decyzji interesu społeczny lub słusznego interesu strony, ale w wyniku zmiany stanu prawnego, dotyczącego wnioskowanych przez skarżącego świadczeń. Tak organ, jak i Sąd pierwszej instancji przeoczyły ten fakt, mimo że sam KUdSKiOR wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżący zmienił argumenty swojego żądania w stosunku do pierwotnego, wskazując że żąda świadczenia jako zadośćuczynienia za deportację a już nie osadzenie w obozach pracy przymusowej. Wobec powyższego organ, odpowiadając na ostatni wniosek skarżącego, skutkujący wydaniem zaskarżonej decyzji powinien nie tylko (jak uczynił) odmówić zmiany decyzji własnej (ale tylko jeśli ustaliłby, że skarżący kategorycznie żąda wszczęcia postępowania w tym nadzwyczajnym trybie z art. 154 kpa), ale uzasadnić to nie brakiem interesu, lecz zmianą prawa, wynikającą z orzeczenia TK, i w konsekwencji wszcząć nowe postępowanie administracyjne. Akceptujący zaś takie wadliwe (niepełne) postępowanie organu Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. WSA nie dostrzegł bowiem (a wręcz powielił) błąd KUdSKiOR co do przesłanek odmowy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa, a także bezrefleksyjnie zaakceptował nieuzasadnioną z punktu widzenia zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 kpa) kwalifikację wniosku skarżącego jako wyłącznie wniosku, o którym mowa w art. 154 kpa. Niezasadne były z kolei pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wytykające WSA naruszenie: art. 135 ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 77, 107 § 3 kpa w związku z art. 145a, 151 § 1 i 2 , 154 § 1 i 2 kpa w związku z art. 2 pkt 2 upp, polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji i nie uznające, iż zaistniałe uchybienia wskazywały na konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji ją poprzedzającej; jaki i art. 134 § 1, 106 § 3 i 133 § 1 ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłby na wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy - i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez WSA w granicach sprawy - istotnej wątpliwości, czy skarżący w okresie lat 1942 - 44 był represjonowany w obozie pracy przymusowej w J. Pierwszy z ww. zarzutów wymyka się kontroli NSA, bowiem jego podstawa prawna jest złożona i dotykająca tak różnych aspektów procesowych, że NSA nie jest w stanie odczytać rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej. Biorąc zaś pod uwagę związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, brak precyzji w formułowaniu podstaw prawnych zaskarżenia nie pozwala Sądowi przeprowadzić właściwej kontroli zasadności tak sformułowanych zarzutów. Jeśli zaś chodzi o ww. zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 106 § 3 i 133 § 1 ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa NSA wskazuje, że konsekwencją zasadności zarzutu co do błędnej interpretacji art. 154 kpa jest bezzasadność niniejszego zarzutu. Skoro istotą niniejszej sprawy jest zmiana stanu prawnego, to z punktu widzenia kontroli wykładni i zastosowania art. 154 kpa przez KUdSKiOR w niniejszej sprawie bez znaczenia jest ustalenie faktu czy skarżący w okresie lat 1942 - 44 był represjonowany w obozie pracy przymusowej w J. Tę okoliczność będzie bowiem ustalał KUdSKiOR ewentualnie rozpatrując wniosek skarżącego jako nowy wniosek o przyznanie świadczenie z upp. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że naruszenie art. 154 kpa w zaskarżonym wyroku miało w istocie charakter naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznał za zasadne zastosowanie w związku z tym przepisu art. 188 ppsa i wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego wyroku, ale także poprzedzających go decyzji organu administracji publicznej (por. też w tym zakresie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 110/11). Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji winien prawidłowo zastosować ww. wskazania NSA. Szczególnie organ powinien dokonać prawidłowej wykładni art. 154 kpa, i mając na uwadze przeznaczenie ww. instytucji procesowej, ocenić rzeczywiste intencje skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 188 ppsa, orzec, jak w sentencji wyroku.