II GSK 639/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 619/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "K. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "K. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "K. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, z uwagi na treść art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), to nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "K. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P. M. podał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8, a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Tym bardziej, że organ doręczał spółce (skarżącemu) częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. Zdaniem Sądu, skoro później organ I instancji zasadnie uznał, że spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Tym bardziej, że wniosek złożył P. M. jako jeden ze wspólników spółki. Naruszenie art. 8 k.p.a. mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji zgodził się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art., 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 110 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, dalej powoływanego jako rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003, oraz w związku z art. art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika, b) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika, c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu, d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, e) art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek zobowiązania organu do wezwania zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, f) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędnym jej wyjaśnieniu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Podnosząc te zarzuty organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie "na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.10 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art.10 ust.1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przyjął za organami obydwu instancji, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju. W decyzji organu I instancji powołano m.in. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą art. 29 ust.1 pkt 1 i ust.1 a ustawy o wspieraniu rozwoju. Tymczasem w skardze kasacyjnej, bez wskazania jakichkolwiek przyczyn, organ powołuje się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej : ustawa o wspieraniu rozwoju z 2003 r.) oraz na akt wykonawczy wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o wspieraniu rozwoju z 2003 r. Ponieważ przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju z 2003 r. nie miały w tej sprawie zastosowania, zbędnym jest odnoszenie wywodów prawnych do art.5 ust.1 a tej ustawy jak i przepisów aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację w niej zawartą. W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 złożyła spółka cywilna "K. A.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, iż spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 10 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art.135 p.p.s.a. także i ją wyeliminował z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 in fine, orzekł jak w sentencji.