I OSK 1813/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 639/10 o odrzuceniu skargi I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 639/10 odrzucił skargę I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że pismem z dnia 23 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie na podstawie art. 223 ust. 1,5 i 7 oraz art. 115 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) mianował z dniem 30 listopada 2009 r. I. G. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Cywilnej. Dnia 14 grudnia 2009 r. I. G. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie o zmianę stopnia służbowego na zgodny z ustawą o Służbie Celnej, twierdząc, że przyznany stopień jest niezgodny z przepisami ustawy i nieadekwatny do przebiegu jej służby. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie. Pismem datowanym na dzień 16 marca 2010 r. I. G. złożyła odwołanie do Szefa Służby Celnej. W piśmie z dnia 20 maja 2010 r. organ stwierdził, że mianowanie na stopień służbowy nie zostało objęte katalogiem z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, a zatem nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. W związku z powyższym odwołanie w trybie administracyjnym do Szefa Służby Celnej nie przysługuje. W dniu 22 czerwca 2010 r. I. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się dokonania oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Zaskarżonej decyzji wytknęła naruszenie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zakres działania sądów administracyjnych wyznacza art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Dodał, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach - art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem w świetle przywołanych regulacji podkreślenia wymaga, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto zakres kognicji sądów administracyjnych regulowany jest również przepisami ustaw szczególnych, a do takich należy zaliczyć ustawę o Służbie Celnej. Sąd I instancji wskazał na art. 188 ust. 1-2 oraz ust. 6 tej ustawy wedle którego właściwości sądów administracyjnych zostały poddane wyłącznie sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Służby Celnej, powierzenia takiemu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro wśród decyzji wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej nie wymieniono aktów mianowania na stanowisko służbowe, to rozstrzygnięcie organu w tym zakresie należy zakwalifikować do aktów wydawanych w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Te zaś, na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zostały wyłączone z kognicji sądu administracyjnego. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 189 ustawy o Służbie Cywilnej rozstrzyganie sporów wynikających z tego rodzaju aktów należy do sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła I. G., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenia i rozpoznania skargi. Nadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie jej skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarga I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 223 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 188 i 189 ustawy o Służbie Cywilnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jeżeli wśród decyzji wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej nie wskazano aktów mianowania na stanowisko służbowe, to rozstrzygnięcia organów w tym zakresie należy zakwalifikować do aktów wydawanych w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, które to akty zostały wyłączone z kognicji sądów administracyjnych, a nadto poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że do spraw określonych w art. 223 mają zastosowaniu przepisy art. 189 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że została mianowana na stopień młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej niezgodnie z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Ustawodawca konstruując normę zawartą w art. 223 ust. 3 pkt 2, nie dopuścił dowolności w dokonywaniu mianowań, gdyż w ust. 9 wskazano, że funkcjonariusz celny, o którym mowa w ust. 3 wchodzi w skład korpusu oficerów młodszych i pozostaje w nim, jeżeli w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy ukończy szkolenie specjalistyczne potwierdzone egzaminem. W związku ze stanowiskiem zarówno Dyrektora Izby Celnej jak i WSA w Szczecinie o braku kognicji sądów administracyjnych skarżąca została pozbawiona możliwości odwołania się od aktu, w którym określono jej stopień w korpusie podoficerów zamiast w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżąca podkreśliła, że w pełni popiera stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, z którego wynika, że w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy w oparciu o art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej droga sądowa jest niedopuszczalna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej akt mianowania z dnia 23 listopada 2009 r. jest decyzją administracyjną. Czynność kierownika urzędu celnego polegająca na mianowaniu na stopień służbowy w korpusie jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu, mającym wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadzącego do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza, jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem skarga I. G. jest skargą na decyzję administracyjną i winna być rozpoznana przez sąd administracyjny. Reasumując skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że obecnie funkcjonujące w obrocie prawnym stanowiska sądów administracyjnych i sądów powszechnych zamykają jej zarówno drogę sądowoadministracyjną jak i możliwość rozpoznania sprawy przez sąd powszechny właściwy w sprawach ze stosunku pracy, co stanowi naruszenie uprawnień konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi I. G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie było pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 23 listopada 2009 r. Niewątpliwie powyższe pismo jest aktem mianowania na stopień służbowy w oparciu o art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że w ocenie WSA w Szczecinie zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż kognicja tych sądów jest wyłączona przepisem art. 188 w związku z art. 189 ustawy o Służbie Celnej, a ponadto mianowanie na stopień służbowy jest aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Argumentacja Sądu I instancji nie budziłaby wątpliwości, gdyby nie fakt, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z mianowaniem na podstawie przepisu przejściowego, czyli art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Powyższa regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Określone zostały w niej ramy czasowe powyższej transformacji, gdyż kierownik urzędu został zobowiązany do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca przedstawił przy tym ogólny katalog przesłanek, które powinien wziąć pod uwagę kierownik urzędu przy dokonywaniu aktów mianowania, wskazując w art. 223 ust. 7, że określenie stopni służbowych o których mowa w ust. 2-6 uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Mimo powyżej opisanej szczegółowej regulacji ustawodawca nie wypowiedział się w zakresie roszczeń funkcjonariuszy wynikających z tej transformacji, a mogących powstać bądź to na skutek niewywiązania się przez kierownika urzędu z dokonania mianowania, bądź dokonania go niezgodnie z zasadami mianowania do poszczególnych korpusów służbowych lub z naruszeniem ustawowych kryteriów. Z uwagi na literalne brzmienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, który zobowiązuje do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie, stwierdzić należy, że nie ma on charakteru uznaniowego, a mianowanie wynikające z tego przepisu nie wynika z podległości służbowej funkcjonariusza wobec przełożonego. Zgodnie z dyspozycją art. 188 ust. 1-2 oraz ust. 6 ustawy o Służbie Celnej kognicji sądów administracyjnych zostały poddane sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza Służby Celnej, powierzenia takiemu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Powyższa regulacja nie może być jednak interpretowana w sposób, jaki uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, twierdząc, że droga przed sądem administracyjnym dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 188 cytowanej ustawy. Podstawową kwestią w tej sprawie jest to, czy roszczenie jakiego dochodzi skarżąca, jest roszczeniem ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych, o którym mowa w przepisie art. 189 ustawy. Dlatego też, koniecznym jest przeanalizowanie charakteru aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Według jednolitych poglądów doktryny i orzecznictwa stosunek służby funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie stosunkiem pracy (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06).Mianowanie na podstawie art. 223 ust. 1, 5 i 7 (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) niewątpliwie następuje w ramach łączącego strony administracyjnego stosunku zatrudnienia – stosunku służbowego. Prowadzi do zmiany treści tego stosunku poprzez zmianę stopnia w korpusie i jest to czynność władcza kształtująca stosunek służbowy. Nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że brak wskazania wprost w ustawie, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga decyzji administracyjnej wyklucza przyjęcie decyzyjnego trybu rozpatrywania takich spraw. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wyrażany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy np. zezwala, przydziela, stwierdza (por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Według art. 223 ustawy o Służbie Celnej kierownik urzędu dokonuje mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla jednostronnie określonego adresata i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza. Jest to zatem indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Jej niewymienienie wśród decyzji z art. 188 wydaje się być uzasadnione jej przejściowym charakterem (art. 223 został umieszczony w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym przepisy przejściowe), jak też specyfiką wprowadzonej regulacji, w której precyzyjnie, bez pozostawienia sfery uznaniowości organu zostały uregulowane warunki dokonania zmian związanych z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10). Przyjąć zatem należy, że rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 cytowanej ustawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, wyrażając pogląd, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej droga sądowa jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.