VI SA/Wa 1610/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych środków spożywczych oddala skargę VI SA/Wa 1610/10 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej produktów rolno-spożywczych (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) – dalej jako ustawa - wymierzył J. s.a. z siedzibą w K. – dalej jako spółka J. lub spółka - karę pieniężną w kwocie 1000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu handlowego w dniu kontroli tj. w dniu [...] września 2010 r. w podległym sklepie B. w P. 18 opakowań po 500g filetu z morszczuka bez skóry, produktu głęboko mrożonego -5% glazury w cenie 9,99 zł za opakowanie o łącznej wartości 179,82 zł, produkcji A. sp. z o.o. z siedzibą w B., z powodu zafałszowania, zaniżenia masy netto ryby bez glazury w stosunku do deklaracji producenta. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Zawiadamiając spółkę pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zamiarze przeprowadzenia kontroli i po okazaniu upoważnienia do jej przeprowadzenia z dnia [...] września 2009 r. rozpoczęto w dniu [...] września 2009 r. kontrolę spółki w obecności jej przedstawiciela upoważnionego stosownym pełnomocnictwem, z której sporządzono protokół kontroli z dnia [...] września 2009 r. podpisany w dniu [...] września 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. dokonano oględzin partii ryb głęboko mrożonych – glazurowanych będących w ofercie sklepu B. w P., których dostawcą był A. sp. z o.o. z siedzibą w B. W toku kontroli ([...] września 2009 r.) pobrano próbki kontrolowanych produktów celem ich zbadania, sporządzając z tych czynności protokóły. W sprawozdaniu z dnia 16 września 2009 r. z badania pobranych próbek stwierdzono zaniżenie masy netto ryby bez glazury, o czym powiadomiono spółkę pismem z dna [...] września 2009 r. W odpowiedzi spółka pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformowała, że producent stwierdził prawidłowość poziomu glazury ochronnej kontrolując w przedsiębiorstwie produkcję zatwierdzonymi metodami. W związku z tym spółka wystąpiła o ponowne oznaczenie zawartości glazury w zabezpieczonej drugiej partii produktu. Po ponownym przebadaniu drugiej partii próbek ponownie stwierdzono zaniżenie masy ryby bez glazury (sprawozdanie z badań z dnia [...] października 2009 r.), o czym powiadomiono spółkę pismem z dna [...] listopada 2009 r. oraz producenta pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomiono spółkę J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ukarania za wprowadzenie do obrotu środków spożywczych nie odpowiadających deklaracji producenta z powodu zaniżenia masy netto ryby bez glazury, informując jednocześnie spółkę o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi spółka J. pismem z dnia [...] lutego 2010 r., nie zgadzając się z tym, że to ona wprowadziła produkt do obrotu, wnioskowała o ukaranie producenta. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Cytując treść art. 3 pkt 10 ustawy oraz przepis art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE L z dnia 1 lutego 2002 r.) organ administracji stwierdził, że pojęcie wprowadzanie do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenie do obrotu na rynek, na co wskazuje zdaniem organu również treść art. 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia - "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Podkreślając wielkie znaczenie dla konsumenta zawartość glazury w rybach mrożonych organ stwierdził, że bezkrytyczne oferowanie do sprzedaży przez J. zafałszowanego towaru i powoływanie się na wyłączną odpowiedzialność producenta, jest nie do przyjęcia. Powołując się na wyniki badań próbek zafałszowanego produktu organ administracji uznał, że tak duży sprzedawca, jak B. winien kontrolować produkty dostarczane przez producentów. Uwzględniając jednak stosunkowo niski stopień zawinienia spółki oraz treść art. 17 rozporządzenia (WE) organ administracji kierując się wskazaniami z art. 40a ust. 5 ustawy, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 nałożył karę w najniższej wysokości. Od decyzji J. s.a. z siedzibą w K. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 4 ustawy w związku z art. 3 pkt 8 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz zarzucono naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Podkreślano, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie zawiera legalnej definicji "wprowadzanie do obrotu" i posługuje się tym określeniem w celu zdefiniowania pojęcia producenta. Powołując się na uchwały Sądu Najwyższego z 21 września 2005 r. (I KZP 29/05) i z 24 maja 2005 r. (I KZP 13/05), a także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 1131/06 podkreślano, że przekazanie do obrotu należy rozumieć jako czynność jednorazową – wprowadzenia do obrotu towaru – nie zaś kolejne transakcje. Jeżeli zatem ustawodawca wyraża zamiar, by wprowadzenie do obrotu było traktowane jako następne czynności po pierwotnym wprowadzeniu do obrotu, to czyni to wyraźnie w treści danego aktu normatywnego. Ponieważ ustawa posługuje się pojęciem "wprowadzenie do obrotu", a nie "wprowadzenie do obrotu handlowego", to pojęcie to powinno być rozumiane jako wprowadzenie do obrotu produktu przez producenta, a nie jako dalsze transakcje dokonywane na rynku. Zdaniem skarżącej przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nie może stanowić podstawy do nałożenia kary na spółkę, gdyż przepis ten określa ogólnie obowiązki podmiotu działającego na rynku, które to obowiązki spółka spełnia. Spółka J. zobowiązuje producentów dostarczających jej towar do badania jego zadeklarowanej jakości i ilości, a nadto sama posiada własny departament kontroli tych parametrów. Producent żywności nie znajduje się pod kontrolą J., dlatego spółka nie posiada żadnych instrumentów wpływających na jakość dostarczanych jej produktów i w tym zakresie może jedynie opierać się na deklaracjach producentów. Z tych względów organ administracji nie może nakładać na sprzedawcę obowiązków niemożliwych do spełnienia. W tych warunkach interpretacja przepisów ustawy przez organ administracji stoi w niezgodzie z powołanymi w odwołaniu przepisami postępowania godząc również w zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP. W związku z tym spółka J. nie powinna ponosić odpowiedzialności za naruszenia, których dopuścił się producent. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. i Inspekcji Handlowej (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219), art. 40a ust. 1 pkt 4 o jakości handlowej produktów rolno-spożywczych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując na przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy i wyniki badania próbek artykułów poddanych kontroli Prezes UOKiK stwierdził zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Spółka J. jako przedsiębiorca wprowadziła do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze. W myśl art. 3 pkt 4 ustawy przez obrót należy rozumieć czynności określone w ar. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE), a więc dotyczy to każdego etapu obrotu i nie jest zawężone do jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek. Przytaczając wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 stwierdzono, ze wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość, nawet wtedy, gdy jako dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej mu przez producenta. Zdaniem organu administracji uchwały Sądu Najwyższego powołane przez skarżącą J., w związku z art. 3 pkt 4 ustawy, potwierdzają jedynie słuszność stanowiska organu. Natomiast powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie nie miał zastosowania w sprawie, gdyż odnosił się do działalności producenta. Również w ocenie organu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znajdował uzasadnienia. Na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów J. s.a. z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie skargę domagając się uchylenia decyzji, przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w skardze i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 4 i pkt 9 ustawy w związku z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Podkreślano jak w odwołaniu, że wprowadzenie do obrotu ustawa definiuje na potrzeby rozumienia działalności producenta, a nie sprzedawcy towarów. Z tych względów uznano za zasadne ponowne przytoczenie uchwał Sądu Najwyższego powołanych w odwołaniu wywodząc, iż wprowadzenie do obrotu należy rozumieć wyłącznie jako czynność pierwotną producenta, a nie wtórną sprzedawcy produktu. Zdaniem spółki J. to rozumowanie znajduje uzasadnienie również w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach. Kwestionowano ponownie powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia (WE), gdyż przepis art. 3 pkt 4 ustawy, odwołując się do tego rozporządzenia określa jedynie obowiązki podmiotów działających na rynku spożywczym, które skarżąca spełnia. Nakłada bowiem na sprzedawców produktów obowiązek dbałości o ich odpowiednią jakość, w szczególności by były one zgodne z zapewnieniem składanym przez producentów. Na te okoliczności przedłożono umowy oraz audyt. Podkreślano, że spółka również przeprowadza kontrole jakości dostarczanych jej towarów lub zleca badania w tym zakresie podmiotom zewnętrznym. Nie ma natomiast wpływu na jakość dostarczanych jej produktów ani na przestrzeganie przez ich producentów właściwych norm, gdyż dostawcy nie są w jakimkolwiek stopniu podporządkowani spółce J. Zdaniem skarżącej powołanie się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości było chybione, gdyż wyrok ten zapadł na gruncie innego stanu faktycznego i prawnego niż w rozpatrywanej sprawie. Wskazując na uzasadnienie decyzji dotyczące zakresu działalności spółki J. stwierdzono powoływanie się przez organ administracji na argumenty pozaprawne. Odwołując się do interpretacji organu administracji zarzucono ponownie naruszenie przepisów postępowania powołanych w skardze oraz art. 7 Konstytucji RP ponawiając stwierdzenie o braku odpowiedzialności spółki za stwierdzone naruszenia, za które wyłączną odpowiedzialność powinien ponosić producent. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odmienne rozumienie pojęcia "wprowadzenie do obrotu" przez strony – skarżącą spółkę J. i organ administracji publicznej. Zdaniem spółki określenie to ma zastosowanie jedynie do producenta, a nie do dystrybutora, sprzedawcy towaru. Jej zdaniem wskazuje na to art. 3 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym przez producenta rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która: a) produkuje lub paczkuje artykuły rolno-spożywcze, lub b) wprowadza artykuły rolno-spożywcze do obrotu, jeżeli działalność ta jest zarejestrowana na terytorium któregoś z państw członkowskich Unii Europejskiej. Już na wstępnie należy zauważyć, że przepis ten definiuje pojęcie producenta, a nie pojęcie wprowadzenia do obrotu. To ostatnie zawiera się w art. 3 pkt 4 ustawy stanowiącym, że przez obrót rozumie się czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002). Zatem w świetle art. 3 pkt 4 ustawy, odwołującego się do wymienionego rozporządzenia, przez obrót należy rozumieć czynności określone w art. 3 ust. 8 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE), które nie straciło na aktualności w obowiązującym stanie prawnym i stanowi zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązujące w Polsce, przez obrót należy rozumieć taką czynność, jak "wprowadzenie na rynek" towaru, co oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że właściwe rozumienie pojęcia "wprowadzenie do obrotu" to nie tylko pierwsza czynność producenta żywności, lecz również oferowanie jej do sprzedaży w tym posiadanie żywności oraz dysponowania żywnością. Skarżąca spółka odwoływała się do uchwał Sądu Najwyższego nie dostrzegając jednak, że sąd ten uznał, iż przez wprowadzenie do obrotu można rozumieć także kolejne transakcje, jeżeli ustawodawca konkretyzuje takie czynności jako również wprowadzenie do obrotu. Jak wynika z art. 3 pkt 4 ustawy, ustawodawca taki właśnie zamiar zdefiniowania spornego pojęcia wyraził, przez odwołanie się do aktu wprowadzonego do powszechnego stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej art. 87 ust. 1 Konstytucji RP – art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002). Powołanie się natomiast na wyrok WSA w Warszawie nie było trafne, gdyż sąd ten rozpoznawał sprawę ze skargi producenta, a nie dystrybutora i uchylając decyzje organu administracji wskazał na uchybienia proceduralne postępowania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Skarżąca podkreślała, że posiada własną komórkę organizacyjna przeprowadzającą kontrole dostarczanych jej produktów, a nawet korzysta z podmiotów zewnętrznych zlecając im badanie w tym zakresie. Jak wynika jednak z badań przeprowadzonych przez organ administracji, w wyniku których sporządzono sprawozdania nie kwestionowane przez spółkę J., skarżąca nie dochowała, co do kontrolowanej partii towaru, należytej staranności. Towar dostarczony przez producenta nie spełniał warunków deklarowanych przez niego. To, że producent nie znajduje się w swej działalności pod kontrolą spółki J. jest oczywiste, jednakże przez to skarżąca, jako sprzedawca, nie zostaje zwolniona od obowiązku wyrażonego w przepisie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Do obrotu spółka J. wprowadziła artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, czyli w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c) ustawy produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Jak bowiem wykazała kontrola badany produkt zawartość netto próbek produktu wprowadzonego do sprzedaży przez spółkę nie odpowiadała deklaracji producenta, gdyż była w stosunku do tej deklaracji zaniżona. Zgodnie więc z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy na skarżącą spółkę została nałożona kara pieniężną zmiarkowana na podstawie art. 40a ust. 5 ustawy do najniższej kwoty przewidzianej przez przepis art. 40a ust. 1 pkt 4. W rozpoznawanej sprawie organ administracji przeprowadził postępowanie z zachowaniem wymaganych przepisów postępowania. Spółka została zawiadomiona o kontroli, którą to kontrolę przeprowadzono z uczestnictwem wyznaczonego przez J. przedstawiciela spółki. Z kontroli sporządzono protokół udostępniony kontrolowanej i przez jej przedstawiciela podpisany. Badania pobranych próbek zostały przeprowadzone na żądanie kontrolowanej dwukrotnie i ze sprawozdań z tych badań (udostępnionych spółce) wynika zafałszowanie produktu co do jego wagi netto. Zatem zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania nie był trafny. W świetle powyższych wywodów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym nie uznał za niezbędne przeprowadzenie dowodu ze zgłoszonych w skardze dokumentów stwierdzając, że istotne wątpliwości w sprawie zostały dostatecznie wyjaśnione. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.