I SA/Wa 1233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Bogdan Wolski WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. D i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących B. D. i W. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej B. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] maja 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] we wsi [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. D. w dniu 27 grudnia 2005 r. wniósł do Wojewody [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa przez gminę [...] własności działki ew. nr [...] zajętej pod ulicę [..] we wsi [...] i ustalającej odszkodowanie. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] we wsi [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, na mapie sytuacyjnej nieruchomości [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] marca 2009 r. nr ewid. [..] i oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, na mapie sytuacyjnej nieruchomości [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] marca 2009 r. nr ewid. [...]. Wojewoda wskazał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] działu II wynika, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] we wsi [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] W. Nr [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj.[...] ), ulica [...] we wsi [...] w dniu [..] grudnia 1998 r. stanowiła drogę gminną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [..]. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy wydzielenie działek nr [...] nastąpiło zgodnie z zajęciem ich pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest danych dotyczących stanu urządzenia ulicy [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. i nie zostały zweryfikowane dane zwarte na mapach dostarczonych przez wnioskodawców: mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. oraz mapie sytuacyjnej nieruchomości [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu, kwestia ta ma o tyle znaczenie, że w odwołaniu Gmina [...] wskazała, że teren wykazany na mapach jest większy od terenu rzeczywiście zajętego pod drogę. Minister dalej podał, że dopiero po tych ustaleniach możliwe będzie badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu [...] grudnia 1998 r. Organ uznał za niewystarczające oświadczenie Gminy [...] z dnia [..] lipca 2009 r. o utrzymywaniu pasa drogowego ul. [...] od dnia [...] stycznia 1999 r. z funduszy Gminy w odniesieniu do przedmiotowych działek. Minister stwierdził również naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Reasumując, Minister Infrastruktury uznał, że brak ustaleń w powyższym zakresie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W. D. i B. D., reprezentowana przez adwokat E. S., wnieśli od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze i w piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] lipca 2010 r. zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 10 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 w zw. z art. 81 i art. 140 k.p.a., a także naruszenie art. 138 § 2 i art. 76 k.p.a. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia, z którego by wynikało jakie okoliczności organ drugiej instancji uznał za wyjaśnione, a które wymagają dalszych czynności wyjaśniających ze strony organu pierwszej instancji ani dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy zaś, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Ustalenie, czy wydzielenie działek nr [..] i nr [...] nastąpiło zgodnie z zajęciem ich pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., a także zweryfikowanie map ewidencyjnych dostarczonych przez wnioskodawców, w ocenie Sądu, może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Określenie granic przejętej nieruchomości jest jedną z przesłanek w sprawie nabycia przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wynika z akt sprawy kwestią niesporną jest, iż w dniu [....] grudnia 1998 r. prawo własności działki nr [...], z której wyodrębnione zostały działki ewidencyjne nr [...], wpisane było na rzecz B. D. i W. D. Kolejna przesłanka określona w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest także spełniona, bowiem ulica [...], obejmująca działki ewidencyjne nr [..], została zaliczona do dróg publicznych. Jeśli chodzi zaś o faktyczne władztwo Gminy [...], to kwestia ta pozostaje również niesporna pomiędzy stronami, iż utrzymywanie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 1999 r. realizowane jest z funduszy budżetu Gminy [...]. A zatem ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji deklaratoryjnej i mieści się w ramach dodatkowego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Tym bardziej, że wnioskodawcy dostarczyli mapę sytuacyjną nieruchomości [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z [...] grudnia 1998 r. i mapę sytuacyjną nieruchomości [...] – dz. ew. [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z [...] grudnia 1998 r. – obie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [..] marca 2009 r. nr ewid. [...]. Gmina [...] zaś wielokrotnie wzywana do przedstawienia dokumentów dotyczących stanu prawnego ulicy [...], takich dokumentów nie przedstawiła. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] Gmina wskazała, iż "według obliczeń grunt zajęty pod sieć wodociągową ma powierzchnię mniejszą niż określona na mapie" i powołała się na dokumenty Urzędu Gminy. Przy czym twierdzenie zawarte w odwołaniu nie zostało w jakikolwiek sposób poparte stosownymi dowodami, które zostałyby przedstawione organom orzekającym. Dokonanie ustaleń co do przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod ulicę Zachodnią lub zweryfikowanie ustaleń czy teren zajęty pod drogę wykazany na mapach dostarczonych przez wnioskodawców jest większy od terenu rzeczywiście zajętego pod drogę mogło być, w ocenie Sądu, przedmiotem dodatkowego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd miał na uwadze to, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie Gmina [...] nie zaprzecza, że część gruntu wnioskodawców została zajęta pod ulicę [...], choć nie wskazuje jaka część gruntu znalazła się na obszarze pasa drogowego. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest fakt, iż sprawa nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności części nieruchomości wnioskodawców jest rozpatrywana po raz trzeci przez organy orzekające. Nie do przyjęcia jest twierdzenie Gminy [...], że to na stronie, która złożyła wniosek o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną ciąży obowiązek dostarczenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej regulującej stan prawny ulicy [...]. Nadmienić wypada, że w toku postępowania pominięte zostały okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy, a mianowicie z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i nr [...], które w częściach wykazanych na mapach sytuacyjnych nieruchomości zostały zajęte pod ulice [...], zostały wydzielone na podstawie decyzji nr [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [..]. W toku postępowania nie wyjaśniono, czy decyzja lokalizacyjna pozostaje w obiegu prawnym, czy jest ostateczna i czy w związku z tym prowadzenie postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działek objętych tą decyzją jest zasadne. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że naruszenia art. 10 k.p.a. wymagało uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazać należy, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Gmina [...] miała możliwość składania wniosków dowodowych, a brak jej wezwania przez organ pierwszej instancji do zapoznania się z materiałem dowodowym nie stanowił takiego naruszenia prawa, które uniemożliwiałoby organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy. A zatem przekazanie przez Ministra Infrastruktury sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie było prawidłowe. Postępowanie w pierwszej instancji nie zostało bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, ale w rażący sposób nie naruszono w nim przepisów procesowych. Nie wszystkie przy tym naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzają podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie, bowiem wiążą się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Wniosek dowody został oddalony, gdyż okoliczność, które miała być dowodzona nie była sporna miedzy stronami, a ponadto odpis księgi wieczystej nieruchomości znajdował się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody [...] zapadła z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.