II SA/Ol 809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Wojewoda W. zatwierdził S.M. projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr x ("[...]") na działkę nr "[...]", będącego częścią zamierzenia budowlanego budowy na działkach nr nr "[...]" pawilonu handlowego branży spożywczo – przemysłowej z infrastrukturą techniczną. Odwołanie od tej decyzji złożyła T.K., która wniosła również o zawieszenie przez Starostę B. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży spożywczo – przemysłowej z infrastrukturą techniczną z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z nieruchomości, na której planowano powyższą inwestycję. Starosta B. postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wywodząc, że pozwolenie na budowę zjazdu z drogi krajowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowego. Wojewoda W. postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia T.K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia 4 maja 2011 r., wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Następnie, Starosta B. decyzją z dnia 17 maja 2011 r. zatwierdził S.M. projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowego branży spożywczo – przemysłowej z zapleczem magazynowym i socjalnym, generatorem prądu i parkingiem, infrastrukturą drogową oraz przyłączami i siecią wodno – kanalizacyjną, położonego w "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę spełniał wymogi z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), inwestor załączył bowiem 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostateczną decyzję o warunkach zabudowy terenu budynkiem handlowym wraz z infrastrukturą. Wnioskowane zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagało przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000 i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 2 lutego 2007 r. ustalił warunki zabudowy przedmiotowego terenu. Starosta ocenił, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami tej decyzji, był kompletny, zawierał wymagane opinie i uzgodnienia, projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się zaświadczeniami wydanymi przez właściwe izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z przepisami, a projektant dołączył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W złożonym odwołaniu T.K. zarzuciła, że inwestor nie legitymował się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej, gdyż na wydaną w tej sprawie decyzję z dnia 28 lutego 2011 r. wniosła ona odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed uprawomocnieniem się decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej Starosta nie mógł więc rozstrzygnąć czy ten zjazd został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i z decyzją o warunkach zabudowy, co naruszało art. 32 ust. ust. 1 pkt 2 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. W ocenie odwołującej się, w tym zakresie Starosta naruszył także art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., gdyż nie zawiesił postępowania. Podniosła ponadto, że z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością, tj. drogą krajową nr "[...]", na cele budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi krajowej, stanowiącego część zamierzenia budowlanego. Powyższe, zdaniem odwołującej się również uniemożliwiało wydanie pozwolenia na budowę. Zarzuciła także naruszenie art. 10 K.p.a., przez uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W tym względzie wskazała, że Starosta wydał decyzję następnego dnia po wpłynięciu pisma inwestora, w którym zarzucono organowi pierwszej instancji opieszałość w załatwieniu sprawy. Odwołująca się nie mogła więc zapoznać się z treścią tego pisma i ustosunkować się do niego. Podniosła ponadto, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. zamontował na działce nr x kontenery przeznaczone do użytkowania w czasie budowy. Fakt ten, zgodnie z art. 32 ust. 4a powoływanej ustawy, wykluczał możliwości wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie z odwołania T.K. od decyzji Wojewody W. z dnia 28 lutego 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej, wskazując, że odwołująca się nie była stroną tego postępowania, a decyzja nie naruszyła jej interesu prawnego. Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r., Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 maja 2011 r. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Starosty, że projekt budowlany spełniał warunki przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przy czynnym udziale stron w postępowaniu, nie naruszała przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156 ze zm.) m.in. w zakresie wymagań dotyczących sytuowania obiektów w stosunku do granic nieruchomości, a także nie naruszała interesów prawnych osób trzecich. Wojewoda uznał, że pismo inwestora, o treści którego odwołująca się nie została poinformowana, nie wnosiło żadnych istotnych okoliczności, w związku z czym Starosta mógł wydać decyzję, nie informując stron o treści tego pisma. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że podstawą rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych związanych z rozbiórką obiektów na działkach nr "[...]" była wydana przez Starostę B. decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów budowlanych. Za bez znaczenia w sprawie Wojewoda uznał okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej nie była prawomocna. Podniósł, że decyzja w tej sprawie nie została wzruszona w trybie odwoławczym, a ponadto inwestor przedłożył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 stycznia 2010 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] i ocenił, że decyzja ta wypełnia wymóg z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wojewoda dodał, że postępowanie sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie budowy zjazdu na zabudowywaną działkę, zatem zarzut zaniechania przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania drogą krajową na budowę zjazdu nie podlegał ocenie w przedmiotowym postępowaniu. W złożonej skardze T.K. powtórzyła argumentację i zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzuciła dodatkowo, że organ drugiej instancji nie umożliwił jej zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaniechał wskazania czynności dowodowych podjętych przez organ odwoławczy w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. Wywiodła, że organ nie zweryfikował czy pozwolenie na rozbiórkę budynków dotyczyło tych działek, na których rozpoczęto prace budowlane, gdyż w aktach sprawy brak było decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynków. W ocenie skarżącej, powyższe naruszało art. 77 K.p.a. Ponadto zarzuciła Wojewodzie rażące naruszenie art. 10 K.p.a., polegające na zaniechaniu umożliwienia jej zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji i możliwości zweryfikowania czynności dowodowych podjętych przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą zatwierdzono inwestorowi projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowego z zapleczem magazynowym i socjalnym, generatorem prądu i parkingiem, infrastrukturą drogową oraz przyłączami i siecią wodno - kanalizacyjną w "[...]". Organy administracji architektoniczno - budowlanej wywiodły bowiem, że inwestor spełnił wymogi przewidziane Prawem budowlanym. Ocenę tę należy podzielić. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto zgodnie z ust. 4 pkt 1 i 2 tego artykułu, złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że inwestor spełnił wymogi z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostateczną decyzję o warunkach zabudowy terenu budynkiem handlowym wraz z infrastrukturą. Zasadnie też wywiodły, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie wymagało przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000 i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt budowlany był zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 2 lutego 2007 r. o warunki zabudowy. Został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się zaświadczeniami wydanymi przez właściwe izby samorządu zawodowego. Ponadto był kompletny, zawierał wymagane opinie i uzgodnienia i załączono do niego informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z przepisami, a projektant dołączył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W sprawie spełnione zostały zatem wymogi wynikające z art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 1 i 2 oraz w art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Powyższe powoduje, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej wykluczał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Ustawodawca przewidział jednoznacznie obowiązek inwestora przedłożenia "oświadczenia" właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, a nie ostatecznej decyzji w tej sprawie. Analogiczną formę posiada oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W obu przypadkach dysponent infrastruktury publicznej przed wszczęciem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę wyraża jedynie swoje stanowisko co do istnienia możliwości połączenia projektowanego obiektu budowlanego do infrastruktury oraz połączenia działki z drogą publiczną. Zarządca drogi nie prowadzi w tym zakresie żadnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1760/10). Dodać należy, że w przypadku gdy ustawodawca uznał za niezbędne ostateczne przesądzenie jakiejś kwestii w formie decyzji, dał temu wyraz przewidując wprost taki wymóg, np. w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b czy w ust. 3 pkt 1 tego artykułu, art. 49b ust. 2 pkt 3, art. 55 lub w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył wymagane w niniejszej sprawie uzgodnienie z GDDKiA z dnia 24 stycznia 2011 r. Wbrew przekonaniu skarżącej, nie było zatem potrzeby zawieszania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także dokonywania w uzasadnieniu decyzji analizy hipotetycznego przypadku uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu i odmowie wydania pozwolenia na budowę zjazdu publicznego. Skarżąca błędnie także wywiodła, że brak oświadczenia o dysponowaniu działką nr "[...]" na cele budowlane powinien skutkować odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 33 ust. 1). W takiej sytuacji wymagane jest tylko przedstawienie dla całego zamierzenia budowlanego projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1. Skoro wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 24 stycznia 2011 r. nie obejmował działki nr [...], to nie było konieczne składanie oświadczenia o dysponowaniu tą działką na cele budowlane. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem takiego obowiązku. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, w tym postępowaniu nie podlegało ocenie postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, należy wskazać, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej taki zarzut należy zatem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zapoznała się wyłącznie z pismem pełnomocnika inwestora złożonym w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 16 maja 2011 r. Treść tego pisma była jej jednak znana na etapie postępowania odwoławczego, gdyż w odwołaniu skarżąca odniosła się wprost do jego treści. Nie można podzielić stanowiska, że brak ustosunkowania się strony postępowania do pisma inwestora, w którym przedstawia on swoją ocenę legitymacji procesowej i działań innych stron postępowania, miał jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już wyżej stwierdzono, inwestor spełnił wszelkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego, co obligowało Starostę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie przewidzianym w ust. 6 tego artykułu. Ponadto, skarżąca w żaden sposób nie wykazała w toku postępowania odwoławczego, ani w skardze, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe należy w pełni odnieść do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy. Wojewoda nie miał obowiązku zawiadamiania stron postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, gdyż nie prowadził postępowania dowodowego dotyczącego przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Organ odwoławczy został bowiem poinformowany, że inwestor uzyskał w dniu 4 sierpnia 2010 r. pozwolenie na rozbiórkę dwóch budynków przy "[...]", zaś ustawienie kontenerów miało związek z uzyskaniem pozwolenia nr x z dnia 29 grudnia 2010 r. na rozbiórkę żelbetonowej wieży ciśnień na działce nr "[...]" oraz na usunięcie kolizji istniejących sieci elektroenergetycznych na działkach nr nr "[...]" z dnia 2 marca 2011 r., z pisma Starosty B. z dnia 21 czerwca 2011 r. Pismo to zostało przesłane również stronom postępowania. Powyższe należy uznać za wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 77 § 4 K.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Reasumując, prawidłowo zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd nie stwierdził też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.