II SA/Wa 1144/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania I. S. świadczenia specjalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił I. S. przyznania rodzinnej renty specjalnej po zmarłym mężu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. I. S zwróciła się ponownie do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie renty na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu tragicznej śmierci jej męża, zdaniem wnioskodawczyni, ofiary zbrodni stanu wojennego. W piśmie tym podniosła, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiająca jej przyznania renty specjalnej jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Zarzuciła Prezesowi Rady Ministrów pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze śmiercią jej męża. Wskazała również, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną. Jej jedynym źródłem utrzymania jest renta rodzinna przyznana przez ZUS w listopadzie 2007 r. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezes Rady Ministrów wyjaśnił I. S., że sprawa przyznania jej świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz że nie skorzystała ona z prawa zaskarżenia tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawczynię o przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 k.p.a. oraz wyjaśnił, że w przypadku, gdy jest ona zainteresowana wznowieniem postępowania w przedmiocie przyznania renty specjalnej, to powinna nadesłać w tej sprawie stosowny wniosek, w którym wskaże i udokumentuje okoliczności mogące uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. I. S. w odpowiedzi na powyższe pismo organu w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. wniosła o uznanie jej wcześniejszego pisma z dnia 24 listopada 2009 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. Podniosła, że postępowanie w sprawie przyznania renty specjalnej oparte zostało na ustaleniach i okolicznościach stwierdzonych w postępowaniu przed prokuratorem państwa totalitarnego, w którym nie były zagwarantowane podstawowe prawa człowieka, a organy ścigania podlegały naciskom. Wniosła o wezwanie na świadków osób, które uczestniczyły w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie śmierci jej męża. Wskazała, że istotne jest ustalenie w tej sprawie, czy wszystkie organy działały niezależnie i bezstronnie. Ponadto podała, że w razie wątpliwości wnosi o potraktowanie jej wniosku, jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezes Rady Ministrów pismem z dnia [...] lutego 2010 r. zawiadomił I. S. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie przyznania jej świadczenia specjalnego. W zawiadomieniu tym organ wyjaśnił, że wskazane przez I. S. w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. okoliczności nie uzasadniają wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. Organ uznał, że I. S. nie wskazała żadnej z przesłanek mogących uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie powyższego przepisu. Stąd też, w związku z treścią jej pisma z dnia 11 stycznia 2010 r., jej pismo zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Jednocześnie organ wezwał I. S do wskazania i udokumentowania okoliczności wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., pouczając ją jednocześnie o treści powyższego przepisu. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 15 marca 2010 r. Prezes Rady Ministrów ponownie wezwał I. S. do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W piśmie z dnia 16 marca 2010 r. I. S. podniosła, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że przytaczane przez nią okoliczności w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Wskazała, że decyzja Prezesa Rady Ministrów wydana w jej sprawie opiera się o ustalenia dokonane przed zależną politycznie w państwie komunistycznym prokuraturę. Okoliczność ta istniała już w chwili wydawania decyzji przez Prezesa Rady Ministrów, jednakże z treści jej uzasadnienia nie wynika, aby była znana organowi. W jej ocenie stanowi to podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Decyzja Prezesa Rady Ministrów nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż okoliczności śmierci jej męża budzą wątpliwości. Ponadto I. S. stwierdziła, że równoprawny jest pogląd, że decyzja w państwie praworządnym, która została oparta na podstawie ustaleń stwierdzonych przez organ zależny politycznie w państwie totalitarnym, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania I. S. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że I. S. wnioskiem z dnia 24 listopada 2009 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia 11 stycznia 2010 r., wystąpiła o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Prezesa Rady Ministrów. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wnioskodawczyni została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec niewykazania okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Z treści pisma I. S z dnia 16 marca 2010 r. wynika, że jest ona jednak zainteresowana wznowieniem postępowania w powyższej sprawie, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Tak wiec pismem tym wnioskodawczyni wystąpiła faktycznie o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji, wszczętego na jej wniosek. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów W. S., działającego z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. Od powyższej decyzji I. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że we wcześniejszych pismach wnosiła o wznowienie postępowania, względnie stwierdzenie nieważności decyzji. Podnoszone przez nią okoliczności można, w jej ocenie, uznać zarówno jako podstawę stwierdzenia nieważności, jak również wznowienia postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem co najmniej przedwczesne. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania I. S. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że I. S. jest w dalszym ciągu zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, należało uchylić decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Ponadto organ podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania nie jest środkiem konkurencyjnym wobec wniosku o stwierdzenie nieważności, a przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są odmienne. Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż okoliczności podnoszone przez I. S., dotyczące "oparcia się przez organ na ustaleniach dokonanych przez prokuraturę państwa totalitarnego" oraz niewyjaśnienia, w jej opinii, okoliczności zgonu jej pierwszego męża, nie stanowią żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Okoliczności takiej nie stanowi również to, iż w odczuciu wnioskodawczyni decyzja ostateczna w przedmiocie odmowy przyznania jej świadczenia specjalnego z dnia [...] grudnia 2008 r. jest dla niej niesprawiedliwa i krzywdząca. Reasumując organ stwierdził, że wobec niewskazania przez I. S. żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja ta, podobnie jak wcześniejsza decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2010 r., została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów W. S., działającego z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S. zarzuciła, że decyzja ta narusza art. 7 k.p.a. Ponownie podniosła, że w jej sprawie, a właściwie w sprawie śmierci jej męża, jest wiele wątpliwości. Skarżąca opisała okoliczności związane ze śmiercią jej męża, które, jej zdaniem, pozostały niewyjaśnione. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga I. S. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów rozpoznając, w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów W. S., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Rady Ministrów. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.