IV SA/Wa 1744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych na działkach nr [...] z obrębu [...] położonych w [...] przy ul. [...] oraz o utracie dotychczasowej klasyfikacji na wymienionych działkach zatwierdzonej decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w wymienionej decyzji uznał, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekająca o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej rażąco naruszyła przepisy rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Rozpoznając obecnie sprawę organ wskazał, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ. U. Nr 38, poz. 454) i zaliczenie gruntu do określonego użytku odbywa się ze względu na sposób jego zagospodarowania lub użytkowania. Stosownie do art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 45, poz. 435 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów. Zatem w ewidencji granice i powierzchnie lasu wykazuje się zgodnie z tymi planami. W ocenie organu Prezydent W. wpisując w operacie ewidencji gruntów w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego – lasu oznaczonego symbolem "Ls", innego rodzaju użytku – gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonego symbolem "Lz" nie uwzględnił ustaleń obowiązującego wówczas uproszczonego planu urządzenia lasów i inwentaryzacji stanu lasów dla Osiedli [...] na okres od [...] stycznia 2001r do [...] grudnia 2010r. Przedmiotowy plan obowiązywał na działce nr [...] (obecnie podzielonej ewidencyjnie) i wskazywał istnienie obszaru zalesionego na powierzchni 2,58 ha. Taki obszar różnił się od ujawnionego w ewidencji gruntów tj. 2,6756 ha, jednakże różnica ta (ok. 0,10 ha) mogła wynikać z faktu nie uwzględnienia w planie powierzchni dróg polnych. Nie ma ona także wpływu na fakt, że Prezydent W. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. naruszył ustalenia wymienionego uproszczonego planu urządzenia lasów. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Nadto Prezydent nie przeprowadził postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W.". Podkreślił, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych na działkach nr [...] trwa już od 2005r. i Główny Geodeta Kraju dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji stwierdzając m.in., że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji może toczyć się również na wniosek strony, a nie tylko z urzędu. Ustosunkowywując się do zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że organ II instancji nie ustosunkował się do stanowiska strony zawartego w odwołaniu. Dalej – organ oparł się na zapisach uproszczonego planu urządzenia lasu, które to zapisy pozostają w sprzeczności z zapisami zawartymi w ewidencji gruntów, podczas gdy obydwa zapisy winny być spójne. Nadto stanowisko Głównego Geodety Kraju zawiera sprzeczność, z jednej strony chroni trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej, z drugiej doprowadza do unieważnienia takiej decyzji. Twierdzi, że obecna decyzja nie uwzględnia argumentów, które doprowadziły poprzednio do dwukrotnego uchylenia decyzji Inspektora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty skarżącego nie zdecydowały o takim rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ administracji, dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny decyzji Prezydenta. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej przeprowadził błędne wywody co do charakteru postępowania objętego kontrolą, a w pewnym zakresie wywody niewystarczające do wydania decyzji rodzącej tak dalekie skutki, jakimi jest stwierdzenie nieważności. Należy podkreślić, iż przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. W pierwszej kolejności organ bezzasadnie utożsamia postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z postępowaniem w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Wniosek taki można wysnuć nie tylko z wadliwego powołania przepisu art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), lecz także z zawartego na str. 3 uzasadnienia stwierdzenia, że Prezydent W. orzekł m. in. o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany w zakresie użytków. Otóż postępowanie nieważnościowe dotyczące powoływanej decyzji Prezydenta W. odnosić się mogło wyłącznie do decyzji wydanej w sprawie klasyfikacji gruntów, nie zaś decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji. Decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów wydawana jest w oparciu o przywoływane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Co prawda akt ten jest nieco archaiczny, jednakże stosownie do art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nadal obowiązuje w takim zakresie w jakim można pogodzić jego regulacje z normami ustawowymi. Przewiduje on odrębne postępowanie w sprawie ustalenia klasyfikacji, które kończy się wydaniem przez właściwy organ orzeczenia, czyli obecnie decyzji administracyjnej, o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Od takiego orzeczenia przysługuje odwołanie stosownie do przepisów kpa. Dopiero prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków, czyli w oparciu o to orzeczenie dokonuje się wpisu do ewidencji gruntów (§ 9 rozporządzenia). Tymczasem organ bezpodstawnie utożsamia obydwa te postępowania, przyjmując do oceny orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów przepisy odnoszące się do wpisu do ewidencji gruntów. Przywołany bowiem przepis art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego rażącego naruszenia dopatrzył się Główny Geodeta Kraju reguluje prowadzenie ewidencji gruntów, nie zaś gleboznawczą ich klasyfikację. Za właściwy natomiast tok rozumowania należy uznać próbę wykazania w zaskarżonej decyzji, że Prezydent nie przeprowadził postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. W ocenie Sądu jednakże takie stwierdzenie jest nazbyt ogólnikowe i w żadnym razie nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru musi bowiem wykazać jakie konkretnie normy prawa zostały naruszone przy wydaniu inkryminowanej decyzji, a nadto, że naruszenie to ma charakter kwalifikowanego naruszenia. Tymczasem Główny Geodeta Kraju nie wskazał przepisów zawartych w powołanym rozporządzeniu, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone przy wydaniu decyzji lecz ogólnie stwierdził, że postępowanie w sprawie klasyfikacji nie zostało przeprowadzone zgodnie z tymże rozporządzeniem. W ten sposób dopuścił się naruszenia art. 7 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Aby przeprowadzić prawidłowo analizę ocenianej decyzji w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa konieczne jest wskazanie konkretnej normy, której rażącego naruszenia dopuścił się Prezydent W. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim, przeprowadzi prawidłowe rozumowanie w zakresie przepisów stanowiących podstawę wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a.