III SA/Po 421/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sek. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 marca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2007 rok. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2009 Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. A. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez doradcę podatkowego – powołując art. 241 § 1 pkt 1 w zw. z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej w związku z ujawnieniem nowych i istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi podatkowemu w dniu wydania decyzji, potwierdzonych nowymi dowodami – wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 lutego 2009 r., nr [...] w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2007. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że w 2006 r. zakończyła inwestycje w środki trwałe stanowiące budowle, których nie ujęto w podstawie opodatkowania w roku 2007. Zaznaczyła, że okoliczności te potwierdzają załączone do niniejszego wniosku dokumenty przyjęcia środka trwałego (dokumenty OT). Jej zdaniem dokumenty te stanowią nowe dowody w sprawie należnego od niej podatku za rok 2007 od nieruchomości i obiektów budowlanych położonych na terenie miasta P. Podatnik podniósł, że powyższa okoliczność ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadzi do zmiany podstawy opodatkowania od budowli, a w konsekwencji do zmiany kwoty należnego od niej podatku od nieruchomości za 2007 r. Spółka zwróciła również uwagę, iż powyższe nowe okoliczności i nowe dowody istniały w momencie wydania decyzji. Okoliczności te wystąpiły bowiem w 2006 r., natomiast dokumenty OT zostały wystawione przed wydaniem decyzji z 16 lipca 2009 r. Zaznaczyła ponadto, że z uzasadnienia decyzji SKO z dnia 16 lipca 2009 r. wynika, iż powyższe okoliczności nie były znane organowi. Decyzją z dnia 7 października 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że od ostatecznej decyzji SKO z dnia 16 lipca 2009 r. spółka wniosła zarówno wniosek o wznowienie postępowania, jak i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła wyjście na jaw nowych okoliczności i dowodów oraz zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procedury i prawa materialnego. Zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy analiza art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270, poz. 153 ze zm.) prowadzi do wniosku, że zasadą jest przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi. Organ zaznaczył, iż jeżeli podziela stanowisko skarżącej tylko częściowo, to nie może podejmować żadnych działań zmierzających do weryfikacji swojego orzeczenia. Podlega ono kontroli sądowej, która ma szerszy zakres, gdyż sąd nie jest związany granicami skargi i bierze pod uwagę wszelkie wady decyzji – także te uzasadniające stosowanie administracyjnych trybów nadzwyczajnych. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do samokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż nie uznało większości zarzutów skarżącej. W konsekwencji organ stwierdził, że niedopuszczalne jest podejmowanie przez SKO jakichkolwiek działań zmierzających do wzruszenia zaskarżonej decyzji z pominięciem sądu. Zaznaczył dodatkowo, że skoro dysponuje- na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - odrębnym środkiem umożliwiającym weryfikację zaskarżonej decyzji, to nie ma potrzeby ani podstaw do wdrażania innego trybu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S.A. w W., reprezentowana przez doradcę podatkowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 16 lipca 2009 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić podstawy prawnej odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Z art. 56 p.p.s.a. nie wynika bowiem niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja, po dniu wniesienia przez stronę skargi na tę decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Spółka zauważyła, że również art. 54 § 3 p.p.s.a. nie dotyczy tych przypadków, gdy na jaw wyszły nowe okoliczności lub dowody, których organ podatkowy nie mógł uwzględnić przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 744/07, zgodnie z którym zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jeżeli jako podstawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Decyzją z dnia 8 marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 7 października 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium zaznaczyło, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Od tego momentu uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, przed którym zawisła sprawa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06 oraz inne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy wskazał, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Kolegium stwierdziło, że wobec powyższego, pomimo braku wyraźnych regulacji prawnych, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest niedopuszczalne z mocy powołanego art. 54 § 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S.A. w W., reprezentowana przez doradcę podatkowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 7 października 2009 r. i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 243 § 3 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi zobowiązana powołała argumenty tożsame z powołanymi w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania podatkowego, wydana na podstawie art. 243 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku gdy skarżąca spółka wniosła skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wznowienia postępowania podatkowego oparte na przesłance zawartej w art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej tj. wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, że skarżąca spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania – powołując przesłankę z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej - zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009 r. w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2007 rok po uprzednim złożeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na tę decyzję. Nie ulega też wątpliwości, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują kwestii dopuszczalności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego, wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Przepis art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi jedynie o konieczności zawieszenia postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Wybór drogi weryfikacji decyzji należy do podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz skargi do sądu administracyjnego, przy czym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania stanowiąc, że uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje zawieszenie postępowania sądowego ze skargi na ten sam akt (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2007, Wrocław 2007, s. 924-925 oraz J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 741-742). W ocenie Sądu nie można podzielić prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiska, iż zakaz wszczynania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy zmiany lub uchylenia decyzji wyprowadzić należy z treści art. 54 § 2 i § 3 p.p.s.a. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. określa obowiązki organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, związane ze wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego i jako strony tego postępowania. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. przyznaje organowi administracji prawo do skorzystania z kompetencji władczych i dokonania - w szczególnym trybie - samodzielnej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Instytucja ta ma na celu szybsze załatwienie sprawy, zgodnie z żądaniem skarżącego, bez angażowania sądu w ocenę zgodności działania lub bezczynności organu z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt ISA/Łd 744/07). Jednak z faktu, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego rodzi po stronie organu uprawnienie do dokonania weryfikacji decyzji w ramach instytucji samokontroli nie można wysnuć wniosku, wobec braku wyraźnego uregulowania w tym zakresie, iż po wniesieniu skargi do sądu niedopuszczalne jest w każdym wypadku wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z unormowania tego wynika, że jedynie stwierdzenie naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania podatkowego, zobowiązuje sąd do uwzględnienia skargi. Zakres przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest bowiem węższy niż podstawy wznowienia postępowania określone w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 1259/06, Lex nr 285277, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05, Lex nr 187551). Jeżeli zatem w sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, wtedy sąd zobligowany jest do uwzględnienia tej przesłanki podczas orzekania i w konsekwencji do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo, z obrotu prawnego. Za niedozwolone w takiej sytuacji należy uznać wznowienie postępowania podatkowego w oparciu o przesłankę naruszenia prawa z art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem kwestia legalności zaskarżonego aktu, przy uwzględnieniu przesłanki wznowieniowej, jest oceniana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem w przypadku, gdy podstawą wznowienia jest naruszenie prawa będące przesłanką z art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej niedopuszczalna jest dwutorowość postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznej decyzji podatkowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołany powyżej wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 1259/06 zakaz ten wynika z prawomocności materialnej sformułowanej w art. 170 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie każda z przesłanek wznowienia postępowania (określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej i w art. 145 § 1 k.p.a.), nawet jeśli zostanie stwierdzona przez sąd, skutkować będzie uwzględnieniem skargi. Niewątpliwie przesłanka wznowienia postępowania z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej powołana we wszczynającym niniejsze postępowanie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., nie może być podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów nie jest bowiem naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nowe okoliczności lub dowody mogą być jedynie podstawą wznowienia postępowania podatkowego/administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2004 r., FSK 641/04, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006, s. 314-315). Zauważyć bowiem należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji ostatecznej tylko pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie jest zatem uprawniony (z wyjątkiem przypadku przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a.) do przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego odmiennie od przyjętego przez organ administracji. Zatem rozpoznając skargę na ostateczną decyzję nie jest władny do uwzględnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego (podatkowego) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jeżeli jako podstawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Odmawiając wznowienia postępowania i wskazując jako podstawę tej odmowy art. 54 § 3 p.p.s.a., organy podatkowe naruszyły przepisy postępowania art. 240 § 1 pkt 5 i art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej, co w ocenie Sądu, z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek strony o wznowienie postępowania i oceniając dopuszczalność wznowienia organ winien ustalić, uwzględniając aktualny stan faktyczny, czy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek, wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej i dopiero po dokonaniu tych ustaleń wydać bądź postanowienie o wznowieniu postępowania, bądź decyzję o odmowie wznowienia. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w punkcie II i III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 152 p.p.s.a.