I OSK 854/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 523/09 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 523/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] K w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych: I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zawieszenia T.K. w czynnościach służbowych; III orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania młodszego aspiranta T.K. utrzymał w mocy, rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wydany na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze. zm.) w sprawie zawieszenia go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy: od dnia 16 września 2009 r. do dnia 15 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...] czerwca 2008 r. Wydział XI Zamiejscowy Biura ds. Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej we Wrocławiu poinformował Komendanta Miejskiego Policji w L. o śledztwie prowadzonym przeciwko funkcjonariuszom pełniącym służbę w w/w komendzie – T.K. i J.J. podejrzanym o niedopełnienie obowiązków i utrudnianie postępowania przygotowawczego Prokuratury Rejonowej w L. w sprawie kradzieży elementów torów kolejowych oraz przyjęcia korzyści majątkowej w postaci pieniędzy w kwocie 3.000 zł w zamian za umorzenie wymienionego postępowania przygotowawczego, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 K.k. i art. 239 § 1 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k. Natomiast w dniu 6 czerwca 2008 r. Sąd Rejonowy dla W. zastosował wobec T.K. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres do dnia 1 sierpnia 2008 r. W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zawiesił T.K. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 5 czerwca 2008 r. do dnia 4 września 2008 r., a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], przedłużył mu okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 5 września 2008 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2008 r. prokurator Wydziału XI Zamiejscowego Biura ds. Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej we Wrocławiu uchylił wobec T.K. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania i jednocześnie zastosował wobec niego m. in. środek zapobiegawczy w postaci zakazu wykonywania czynności służbowych, który to środek zapobiegawczy został uchylony na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 kwietnia 2009 r. Przy czym, Komendant Miejski Policji w L. powziął wiadomość o zastosowaniu wobec policjanta w/w środka zapobiegawczego dopiero w dniu 19 maja 2009 r. W tej sytuacji, Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 39 ustawy o Policji i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. nr 120, poz. 1029, dalej jako rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), uchylił zawieszenie T.K. w czynnościach służbowych na 3 miesiące, a rozkazem personalnym nr [...] z tej samej daty, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy oraz nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozkazu personalnego nr [...] T.K. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżony rozkaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Komendant Miejski Policji w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 i 2 cyt. rozporządzenia zawiesił T.K. w czynnościach służbowych od dnia 16 września 2009 r. do dnia 15 grudnia 2009 r. W odwołaniu od tego rozkazu personalnego T.K. zarzucił, iż narusza on art. 39 ust. 1 ustawy o Policji albowiem przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, a podstawą faktyczną przekazane w dniu 4 czerwca 2008 r. przez Prokuraturę informacje, iż przeciwko T.K. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, a obecnie postępowanie karne toczące się przed Sądem Rejonowym II Wydział Karny w L. Wskazał, że stosownie do treści art. 39 ust 3 ustawy o Policji w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przepisy ustawy o Policji ani rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych nie wskazują szczegółowych okoliczności, które należy uwzględniać przy ocenie danej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez odwołującego się są bezzasadne. Rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] został wydany na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i ukształtował jego sytuacje prawną na okres 3 miesięcy. A zatem nie reguluje on zawieszenia go w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 3 miesiące. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu stwierdził również, że organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy uwzględniając interes służby tożsamy z interesem społecznym. Podkreślił, iż służbę w Policji może pełnić tylko policjant o nieposzlakowanej opinii, a wszelkie jego niepraworządne działania, czy uzasadnione podejrzenie o takie działania muszą rodzić kroki zmierzające do odsunięcia go od wykonywania czynności służbowych. Wymogiem pełnienia służby przez policjanta jest darzenie go społecznym zaufaniem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż narusza ona art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez błędne ich zastosowanie, gdyż na podstawie art. 39 ust. 1 tej ustawy organ podjął decyzję o przedłużeniu mu zawieszenia w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 3 miesiące, podczas, gdy przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do takiego przedłużenia oraz na tym, że organ zastosował wobec niego zawieszenie w czynnościach służbowych przez okres łącznie dłuższy niż 3 miesiące. Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w wyniku zawiadomienia o wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 5 czerwca 2008 r. do dnia 4 września 2008 r., a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył mu okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 5 września 2008 r. do czasu ukończenia postępowania karnego w jego sprawie. Przy czym, w związku z otrzymanym w dniu 19 maja 2009 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 kwietnia 2009 r. o uchyleniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci zakazu wykonywania przez niego czynności służbowych nałożonego na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Prokuratury Krajowej z dnia 1 sierpnia 2008 r. w oparciu o 276 K.p.k., Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 39 ustawy o Policji i § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonego postanowił o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych z dniem otrzymania niniejszego rozkazu, a następnie rozkazem personalnym z tej samej daty zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. W wyniku odwołania skarżącego od tego ostatniego rozkazu, decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lipca 2009 r. został on uchylony w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzenia sprawy, Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na 3 miesiące: od dnia 16 września 2009 r. do dnia 15 grudnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena prawidłowości postępowania organów policyjnych powinna być dokonana z uwzględnieniem wzajemnego stosunku zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w oparciu o przepisy ustawy o Policji oraz zastosowania sankcji zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych na podstawie przepisów K.p.k. . W tym miejscu odwołując się do treści art. 39 ust.1 i 3 ustawy o Policji i art. 249 §1 K.p.k. oraz wskazując na odmienne cele jakim służą obie w/w instytucje podał, że stosowna norma kolizyjna zawarta jest w § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych. Przepis ten stanowi, że organ, który w pierwszej instancji wydał decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych, uchyla ją przed ukończeniem postępowania karnego w przypadku zastosowania wobec policjanta środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych na podstawie kodeksu postępowania karnego. A zatem, jeżeli w postępowaniu karnym doszło do zastosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, to wówczas decyzja organu o zawieszeniu w czynnościach służbowych podlega uchyleniu przez ten organ. Wskazane unormowanie § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie wyjaśnia jednak czasowych i przedmiotowych okoliczności (przesłanek) przemawiających za zasadnością uchylenia decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, jak i nie określa skutków decyzji uchylającej rozkaz o zawieszeniu policjanta w związku z zastosowaniem wobec niego przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie K.p.k. Ustosunkowując się do pierwszej kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 r., interpretowany dosłownie (literalnie) zdaje się nakazywać organowi policyjnemu uchylenie swojej decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach każdorazowo w przypadku ziszczenia się sytuacji normatywnej polegającej na zastosowaniu wobec niego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych na podstawie K.p.k. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ze względu na zasadę racjonalności postępowania, podjęcie przez organ policyjny decyzji o uchyleniu sankcji zawieszenia w czynnościach będzie funkcjonalnie uzasadnione tylko w razie ustalenia, że w dniu rozstrzygania w tej sprawie postanowienie prokuratorskie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach nadal pozostaje w obrocie prawnym. Celem takiego rozwiązania jest bowiem zapobieżenie sytuacji, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa równoległe orzeczenia różnych organów rozstrzygających tę samą przedmiotowo sprawę. Należy zatem przyjąć, że uchylenie przez organ policyjny własnej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych jest aktem kauzalnym, tzn. podejmowanym ze względu na istnienie określonej przyczyny w postaci zaktualizowanego (nadal trwającego) prokuratorskiego zawieszenia policjanta w czynnościach, a nie aktem abstrakcyjnym, tzn. podejmowanym niezależnie od tego, czy w chwili jego ferowania wskazana przyczyna nadal istnieje w obrocie prawnym. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2008 r. organ policyjny podjął decyzję o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, które następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużył do czasu ukończenia wobec skarżącego postępowania karnego. Decyzję te stały się ostateczne. Dopiero w dniu 19 maja 2009 r. organ policyjny powziął wiadomość, że postanowieniem prokuratorskim z dnia 1 sierpnia 2008 r. zastosowano wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych. A zatem wskutek nieprawidłowego obiegu informacji, w obrocie – w częściowo pokrywającym się czasie funkcjonowały dwa orzeczenia różnych organów stanowiące o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 kwietnia 2009 r. wskazany środek zapobiegawczy został uchylony. Oznacza to, że w dniu [...] czerwca 2009 r., tzn. w dacie podejmowania przez organ policyjny decyzji o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie istniała już przyczyna (tzn. postanowienie prokuratora o zawieszeniu go w czynnościach służbowych), ze względu na którą podjęcie aktu byłoby uzasadnione. Był to zatem akt abstrakcyjny podjęty mimo braku w obrocie prawnym przedmiotu uzasadniającego jego wydanie. Stanowiło, to naruszenie przez organ prawa mające wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny skutków decyzji uchylającej rozkaz o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych w związku z zastosowaniem w/w środka zapobiegawczego na podstawie przepisów K.p.k. odwołał się do podziału aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne. Stwierdził, że zaskarżona decyzja uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Stwierdzenie przez organ policyjny wystąpienia przesłanek określonych w § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej decyzje pierwotne ze skutkiem ex nunc. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby jak uczynił to organ uchylać te decyzje z mocą wsteczną i traktować je tak, jakby nigdy nie zostały podjęte, skoro decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych jest decyzją konstytutywną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja organu policyjnego z dnia [...] czerwca 2008 r. została "skonsumowana" wraz z upływem terminu na jaki nastąpiło zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie uchylenia rozkazów personalnych o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, co najmniej w części dotyczącej uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2008 r. o zawieszeniu skarżącego na okres 3 miesięcy, w istocie rozstrzyga o wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu, który wcześniej zakończył swój samodzielny byt prawny. Poza tym wyjaśnił, iż treść art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie pozwala na jego samoistne stosowanie, bez uprzedniego wydania prawidłowej decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych na podstawie przepisu ust. 1. Zamienne lub tożsame traktowanie decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta z decyzją o zawieszeniu w czynnościach nie jest możliwe ze względu na inne przesłanki stosowania obu tych regulacji oraz na ich odmienny horyzont czasowy. Oznacza to, że w zależności od dalszych kroków podjętych przez przełożonego służbowego, upływ czasu zawieszenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji może prowadzić do definitywnego wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych (jeżeli nie wydano nowej decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karnego), bądź tylko do wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu policjanta na zamknięty okres nie dłuższy niż 3 miesiące (jeżeli na podstawie nowej decyzji okres zawieszenia został przedłużony). W obu jednak wypadkach decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy, jako decyzja z ustalonym terminem końcowym, traci - wraz z jego nadejściem - moc wiążącą. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu eliminujące z obrotu decyzję, która wskutek określenia jej terminu końcowego straciła moc wiążącą stwarza podstawę do rozpatrywania powyższego w kategoriach działania naruszającego prawo w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności takiego aktu. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło to podstawę do uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. o uchyleniu decyzji zawieszających skarżącego w czynnościach służbowych. Ponadto wskazał, że organ policyjny nie mógł w związku z tą samą sprawą karną ponownie skorzystać z instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że takie działanie stanowi naruszenie prawa co łącznie z innymi uchybieniami w zakresie wykładni prawa stanowi podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i utrzymującej go w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2009 r. W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużający skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 5 września 2008 r. do czasu ukończenia postępowania karnego oraz raport skarżącego z dnia 6 maja 2009 r. zawierający wniosek o "przywrócenie go do służby", które wyznaczają ramy dalszego postępowania w tej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 134 i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) dalej P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w pkt II zarzucił naruszenie: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic przedmiotowej sprawy, albowiem rozstrzygnięcie uchylające rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr 935/09 wychodzi poza granicę przedmiotu zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2009; 2) art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie takie może być wydane jedynie w przypadku stwierdzenie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w przedmiotowej sprawie zakwestionował decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Wskazał, że wprawdzie Sąd nie jest związany jedynie zarzutami, to jednak granicę jego działań musi stanowić konkretny akt prawny lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Podał, że z art. z 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wynika obowiązek sądu pierwszej instancji do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy. Poza tym wyjaśnił, iż nie kwestionował uchylonego przez Sąd pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając niniejszy rozkaz personalny nie tylko wyszedł poza granice rozpoznania sprawy ale również orzekł na niekorzyść skarżącego, naruszając art. 134 § 2 P.p.s.a. w jego ocenie stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a powinno być szczególnie rozważne, bowiem może prowadzić do niekorzystnych rozstrzygnięć w stosunku do strony, która zwróciła się o udzielenie ochrony sądowej przez sąd administracyjny, jako to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że zaskarżenie decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się sprawa, która została w drodze tej decyzji rozstrzygnięta. A zatem badając legalność decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadmimstracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania. W związku z tym, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie dotyczące zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. A zatem w tym przypadku Sąd związany był granicami sprawy dotyczącej zawieszenia, albowiem pojęcie "sprawa" wymaga rozważenia w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Podkreślił, że pojęcie "sprawy", o którym mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. należy rozumieć szeroko, i różni się ono od pojęcia "sprawa administracyjna". Obejmuje ono bowiem wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które - poprzedzając zaskarżone - warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Granice "sprawy", o której mowa w/w przepisach wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu skarżonym rozstrzygnięciem. Z kolei, odnosząc się do zarzutu 134 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnił tego zarzutu, albowiem nie wskazał w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie wpłynęło na jego niekorzyść oraz dlaczego stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji takiego naruszenia prawa nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności. Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że rozstrzygnięcie organu eliminujące z obrotu w trybie decyzyjnym decyzję, która wskutek określenia jej terminu końcowego straciła moc wiążącą stwarza podstawę do rozpatrywania powyższego w kategoriach działania naruszającego prawo w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności takiego aktu. Wobec powyższego nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu art. 134 § 2 omawianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Rozpoznając skargę w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego opartego na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Związanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Ma jednak prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. A zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Ponadto, zauważyć należy, iż pojęcie "sprawy", jakim posługuje się cyt. wyżej przepis, jest pojęciem niedookreślonym. W konsekwencji powoduje to, że określenie jego zakresu wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby na podanie uniwersalnej definicji pojęcia "sprawy". Mając na uwadze poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane pojęcie należy rozumieć szeroko. Niewątpliwie pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przywołany wyżej przepis, różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. Prowadzi to do wniosku, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w w/w przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lewis Nexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżonym wyrokiem decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zawieszenia T.K. w czynnościach służbowych, to stwierdzić należy, że orzekał w granicach tej samej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że istota stosunku administracyjnoprawnego zarówno w obu zaskarżonych decyzjach, jak i rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] sprowadzała się do rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia T.K. w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Z tego względu, jako nietrafny należy również ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. "Niekorzyść" determinująca ten zakaz w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być spowodowana nie tylko uchyleniem aktu w części niezaskarżonej, zastosowaniem środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona, ale także i takim sformułowaniem oceny prawnej, która przesądziłaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonego aktu (tak J. Zimmerman, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366, w odniesieniu do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, iż uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o zawieszeniu T.K. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 5 czerwca 2008 r. do dnia 4 września 2008 r., który wskutek określenia w nim terminu końcowego stracił moc wiążącą stwarza podstawę do rozpatrywania oceny rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na mocy którego to uchylenie nastąpiło, jako działania naruszającego prawo w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności tego rozkazu. Poza tym, jak trafnie zauważył Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił i nie wykazał w jaki sposób uchylenie przez Sąd pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] miałoby być orzeczeniem na niekorzyść skarżącego, skoro w/w rozkaz personalny uchylał zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego, które nie obowiązywała już w obrocie prawnym, albowiem upłynął okres na który został on zawieszony. Nieuzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej wbrew wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a. uniemożliwia merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do jego zasadności Powoduje to, że nie podlega on kontroli Sądu drugiej instancji. Wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, jeżeli skarżący wykaże konkretne zdarzenia, których Sąd nie uwzględnił oceniając, czy orzeczenie ma niekorzystny dla skarżącego charakter oraz ich wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.