II SAB/Wa 234/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Przemysław Szustakiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. A. K. zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kopii wniosku "[...]", na realizację którego podpisana została umowa w ramach konkursu nr [...] "[...]". Formułując powyższe żądanie, zainteresowana wskazała, że ww. dokument winien być jej udostępniony w formie kserokopii i przesłany na adres korespondencyjny. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej poinformował A. K., że treść wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Poddziałania [...], nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2010 r. A. K. sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczyniła bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej, polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że żądany przez nią wniosek o dofinansowanie projektu posiada przymiot informacji publicznej. Artykuł 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) stanowi, że wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, taka konstrukcja art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza, że po spełnieniu warunku określonego w przepisie, czyli po zawarciu umowy z beneficjentem, lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej. Dlatego też, niezrozumiałym jest twierdzenie Ministra, że dokumenty przedstawione przez wnioskodawców po zawarciu umowy o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej. Po podpisaniu umowy z beneficjentem żądana informacja stanowi załącznik do tej umowy, co świadczy, że powinna być udostępniona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do udostępnienia informacji zgodnie z jej wnioskiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazując, że stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości uwzględnił skargę A. K., udostępniając jej pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", przychylając się jednocześnie do stanowiska skarżącej co do tego, że wniosek o dofinansowanie projektu po podpisaniu umowy o dofinansowanie stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku Ministra Pracy i Polityki Społecznej o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z uwagi na jego bezprzedmiotowość, Sąd wyjaśnia, że wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, możliwe jest dopiero wówczas, gdy sama skarga jest dopuszczalna (gdy może zostać rozpoznana merytorycznie). Z uwagi na niedopuszczalność skargi, Sąd odrzuca ją, nie rozpoznając złożonych przez stronę wniosków procesowych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Pracy i Polityki Społecznej na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyznanym przez organ – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądany przez A. K. wniosek o dofinansowanie projektu nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX 236465). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela. Dokument prywatny, wszczynając postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Poczyniona uwaga natury ogólnej ma bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując ten przepis a contrario tak, jak czyni to skarżąca, a za nią Minister Pracy i Polityki Społecznej, należy przyjąć, że wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, od chwili zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotnie, po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców, ale tylko te, które mogą być w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnione, a więc jedynie te o charakterze urzędowym (dokumenty urzędowe). Sąd zwraca bowiem uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej od chwili zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, wymaga, by użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" oceniać jedynie w świetle art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie te dokumenty, które posiadają walor informacji publicznej, a więc dokumenty urzędowe, nie zaś dokumenty prywatne. Żądany przez skarżącą wniosek o dofinansowanie projektu jest dokumentem pochodzącym od podmiotu prywatnego, nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, ani do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, ani od chwili zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, dokumenty, które mają charakter dokumentów prywatnych, nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że wnioski o dofinansowanie projektu składane są na formularzach, stanowiących materiał urzędowy. Materiał urzędowy, w odróżnieniu od dokumentu urzędowego, nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00, publ. LEX nr 52711). Również fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu staje się załącznikiem do podpisanej umowy – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wszak każda sprawa realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których znajdują się zarówno dokumenty prywatne, jaki i dokumenty urzędowe, lecz tylko dokumenty urzędowe mają przymiot informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej pierwotnie prawidłowo uczynił Minister Pracy i Polityki Społecznej. Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.