I SA/Wa 1070/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej B. S. kwotę 278 (dwieście siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania B. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz B. S. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], położonej w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...], stanowiąca uprzednio własność B. S., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008r., nr [....], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], prawa własności w/w nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], na rzecz B. S. w kwocie [...] zł oraz zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosła B. S., w którym zarzuciła przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nieprawidłowe ustalenie odszkodowania za przejęte prawo własności poprzez ustalenie go na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżąca stwierdziła, że jednym z czynników wpływających na wartość wycenianej nieruchomości jest jej przeznaczenie. W związku z powyższym B. wniosła o ponowne sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjmując do porównania nieruchomości podobne pod względem jej przeznaczenia czyli pod handel i usługi, położone przy głównych arteriach komunikacyjnych, a nie pod drogi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz B. S. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], położonej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2009r. przez rzeczoznawcę majątkowego C. O. posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [...]. Wartość gruntu została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku określonego jako rynek niezabudowanych działek nabywanych pod rozbudowę lub modernizację dróg, położonych na terenie powiatu tomaszowskiego w okresie od stycznia do końca lutego 2009r. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości biegła zakwalifikowała: lokalizację, stan zagospodarowania i otoczenia nieruchomości, drogę dojazdową oraz dostępne uzbrojenie. Rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, że ceny za 1 m2 powierzchni w analizowanej grupie nieruchomości kształtują się na poziomie od 27 zł do 47 zł. Określona przez biegłego wartość 1 m2 wycenianego gruntu została wyceniona na kwotę 41 zł. Drzewostan na działce nr [...] został wyceniony na kwotę [...] zł. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Ponadto organ wskazał, że przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przepisy prawa nakazują przy ich wycenie stosowanie w pierwszej kolejności § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który obliguje rzeczoznawcę majątkowego do doboru do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Wskazano również, że przedmiotowa nieruchomość położona w gminie [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]. znajduje się na terenach o przeznaczeniu podstawowym, jako komunikacyjne o symbolu IKGP/S, z przeznaczeniem pod drogę krajową nr [...], z docelową modernizacją na drogę ekspresową o symbolu GP/S. Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej, nieuzasadnione byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przeznaczenia pod drogę przejętych działek, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były one integralną częścią działki w 3/4 przeznaczonej w całości pod usługi, w wyniku czego doszło do znacznego obniżenia oszacowanej wartości nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, iż w związku z decyzją Wojewody straci intratną nieruchomość położoną przy drodze krajowej nr [...] w sąsiedztwie stacji benzynowej, przystanku PKS, piekarni. Nieruchomość ta posiadała zjazd z trasy; dostęp do wodociągu i rozpoczęte przygotowania do podłączenia się do sieci elektrycznej. Były też prowadzone rozmowy z inwestorem zainteresowanym budową motelu, który oferował cenę 100zł/m2. Ustalona wysokość odszkodowania nie uwzględnia tych zalet a przede wszystkim przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gdyż została wyliczona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczone pod drogi, które są niższe niż przeznaczone pod usługi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 12 ust. 4a i f, 5 i 6, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz 1194 ze zm.) Według przepisu art. 12 ust. 4a ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie natomiast z art. 18 wyżej wskazanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zatem przedmiotowa nieruchomość powinna być wyceniona według jej stanu na dzień 25 stycznia 2008 r. Z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania - jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma interpretacja § 36 powołanego rozporządzenia. Z treści § 36 ust. 1 -2 wynika, ze przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wykorzystywane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne (ust. 1). Natomiast w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2009 r. co prawda oszacowała wartość nieruchomości na podstawie § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. stwierdzając, że "analizę rynku lokalnego oparto na transakcjach kupna – sprzedaży działek przeznaczonych pod budowę lub modernizację dróg". Jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało wziąć również pod uwagę art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość – co w ocenie Sądu nie zostało wzięte pod uwagę przy dokonywaniu wyceny w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że powołane przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto aby prawidłowo dokonać wyceny niniejszej nieruchomości należo również zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wziąć pod uwagę przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie biegły w sposób nieuprawniony pominął przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niniejszej nieruchomości. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad za grunty przejęte przez Skarb Państwa przeznaczone na pas drogi krajowej. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien mieć na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.