II SA/Rz 928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia we wznowionym postępowaniu -skargę oddala- II SA/Rz 928/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2010 r. J. M. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa obiektu hotelowego z centrum konferencyjno-rekreacyjnym im. [...] w S. przeznaczonego do realizacji na działkach nr ewid. 593/11, 593/12, 593/13, 593/19, 593/20, 593/27, 594, 601/13, 593/21, 593/17, 593/18, 601/6 w miejscowości S. na terenie gm. Ż. oraz na działkach nr ewid. 307/8, 340/4, 341/4 342/4, 347, 348/2, 308/3 w miejscowości G. na terenie gm. C". Podał, że od [...].08.2009 r. jest właścicielem działek nr ewid. 593/15 i 593/16 (co wynika z dołączonego aktu notarialnego), które graniczą z terenem inwestycji, i dlatego winien zostać uznany za stronę postępowania wszczętego na wniosek firmy A Sp. z o.o. Sp.K. Nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a decyzja środowiskowa nie została mu doręczona. O przeprowadzonym postępowaniu dowiedział się po [...].02.2010 r., Po rozpatrzeniu tego wniosku Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Nr [...] wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji opisanego na wstępie przedsięwzięcia. Organ wskazał, że zarzuty podniesione przez wnioskodawcę nie są zasadne, bowiem z wypisów z rejestru gruntów przedłożonych przez inwestora, wynika, iż właścicielką działek nr ewid. 693/15 i 593/16 była W. M., której zapewniono czynny udział w postępowaniu. Dla organu wiążącym dokumentem jest wypis z rejestru gruntów, nie zaś akt notarialny na który powołuje się wnioskodawca. Ponadto na podstawie art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. strony winny zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu. Dodatkowo Wójt Gminy podniósł, że informacja o wydanej w sprawie decyzji była publikowana na stronie internetowej Gminy, zatem strony mogły zapoznać się z materiałem zgromadzonym w sprawie, wnieść uwagi lub złożyć odwołanie. Końcowo organ powołał się na art. 146 § 2 k.p.a., stwierdzający, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej odwołanie złożył J. M., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że organ błędnie przyjął, iż brak jest podstaw do uznania, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wskazał, iż to na organie zgodnie z przepisami k.p.a. spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którego to obowiązku nie dopełnił organ w niniejszej sprawie. Z aktu notarialnego z dnia [...].08.2009 r. Rep. Nr [...] jednoznacznie wynika, iż W. M. (matka J. M.) w drodze darowizny przekazała mu działki nr ewid. 593/15 i 593/16, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Dlatego to odwołujący, a nie W. M., winien zostać uznany za stronę postępowania. Wskazał, że powołany przez organ art. 41 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność o zamieszczeniu na stronach internetowych informacji odnośnie postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w oparciu o art. 138 § 2, art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na 2 fazy postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie – fazę wstępną, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia postępowania polegające na ustaleniu, czy o wznowienie wnosi legitymowany podmiot, czy żądanie wznowienia oparte jest na przesłankach wymienionych w art. 145 i 145 a k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione w ustawowym terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. Dopiero gdy te 3 warunki są wznowione organ może wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i prowadzić właściwy etap tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. o wznowieniu postępowania Wójt Gminy nie wyjaśnił czy wniosek J. M. o wznowienie postępowania złożony został w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., choć organ zobowiązany jest dokonać to z urzędu. Brak ustalenia tej przesłanki stanowi istotne uchybienie, a wydana decyzja jest przedwczesna. Również chybionym jest twierdzenie, iż wyłącznie wiążącymi dla organu są dane wynikające z wypisów z rejestru gruntów. W postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej mającej istotny wpływ na środowisko krąg stron postępowania wyznaczany jest z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. To obowiązkiem organu jest ustalenie kto jest stroną, a kto takiego przymiotu nie posiada. Skoro w dacie wydania decyzji organu I instancji właścicielem nieruchomości nr ewid. 593/15 i 593/16 był J. M., co bezsprzecznie wynika z przedłożonego odpisu aktu notarialnego umowy darowizny ww. działek z dnia [...].08.2009 r., a który to odpis został przedłożony w Urzędzie Gminy, to osobie tej przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, jak również legitymacja do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zamieszczenie na stronie internetowej informacji o toczącym się postępowaniu nie może prowadzić do uznania, iż organ I instancji zapewnił stronie czynny udziału w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie przepisów gwarantujących stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, stosownie do zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. polega również w ocenie Kolegium na braku pouczenia stron o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Nadto w kontekście treści sentencji decyzji i podstawy prawnej oraz poczynionych ustaleniach, powołanie w uzasadnieniu decyzji art. 146 § 2 k.p.a. jest niezasadne, bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec stwierdzenia przez Kolegium tak istotnych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne i wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uwagi na konieczności powtórzenia postępowania w znacznej części i zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, mając na względzie art. 15 k.p.a., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A Sp. zo.o. Sp. k. z/s w R. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 - 10, 41, 49, 75, 77 § 1, 107, i 145 k.p.a. oraz dowolność i błąd w ustaleniach faktycznych i sprzeczność oceny zebranego materiału. W uzasadnieniu skarżąca spółka zakwestionowała merytoryczne rozstrzygnięcie, a przede wszystkim prawidłowość jej uzasadnienia. Sprzeciwiła się wzruszaniu ostatecznych decyzji z powodów podanych przez Kolegium, bowiem stwarza to niepewność w obrocie prawnym i procesie inwestycyjnym. W dalszej części zarzuciła Kolegium dokonanie nieprawidłowej oceny zarzutów podnoszonych przez odwołującego się. Przede wszystkim odwołujący miał możliwość brania udziału w postępowaniu, lecz z prawa tego nie skorzystał. W przedmiotowej sprawie orzeczenia wydawane były w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), a która daje możliwość zastosowania art. 49 k.p.a. Organ I instancji skorzystał z tego prawa dokonując informowania o toczącym się postępowaniu w formie obwieszczeń. Podkreślono, że strona jest zobowiązana informować organ o każdej zmianie adresu, o zbyciu nieruchomości, a także winna zadbać o aktualne wpisy w rejestrze gruntów. Dodatkowo skarżąca spółka zarzuciła, iż organ nie umożliwił jej wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, a co mogło mieć wpływ na treść decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, iż wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie skutkuje wzruszeniem ostatecznej decyzji środowiskowej z dnia [...] stycznia 2010 r., lecz przesądza o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania, zgodnie z przepisami procedury. Charakter naruszeń i brak możliwości ich wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym skutkować musiał wydaniem decyzji kasacyjnej. Wskazano, iż skarżąca Spółka, zgodnie z art. 131 k.p.a. została zawiadomiona o zainicjowanym postępowaniu odwoławczym (pismo organu I instancji z dnia [...].05.2010 r.), lecz nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja tego rodzaju wad i uchybień, które skutkowałyby jej uchyleniem nie zawiera. Decyzją tą, wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia Decyzję wskazaną w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzję kasacyjną) organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydanie decyzji kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło szeregiem uchybień popełnionych przez organ I instancji. Po pierwsze organ ten nie wyjaśnił, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a., po drugie wadliwie uznał, że wiążącym dokumentem w zakresie ustalenia stron postępowania jest wypis z rejestru gruntów, po trzecie uchybił obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Wszystkie postawione przez organ odwoławczy zarzuty są zasadne. Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a.. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, a następnie zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Ustalenie natomiast, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a., natomiast rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a.w powiązaniu z art. 146 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Decyzja organu I instancji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej czyli decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – budowy hotelu z centrum konferencyjno-rekreacyjnym w S. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a ). W jej motywach organ wywodzi, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu – nie zaistniała, bowiem właścicielką działek nr 593/15 i 593/16 zgodnie z wypisem z rejestru gruntów aktualnym na dzień wszczęcia postępowania była W. M., która brała udział w postępowaniu. Słusznie stanowisko to zakwestionowało Kolegium, wskazując, że okoliczność przekazania tychże działek umową darowizny na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. J. M. musiała zostać uwzględniona przy ustalaniu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które zostało wszczęte [...].10.2009 r. Słusznie też Kolegium wskazało na niekonsekwencję organu I instancji, który stwierdza, że nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji powołuje art. 146 § 2 k.p.a, który stanowi, iż nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Art. 146 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdza zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 145 k.p.a i art. 145 a k.p.a., ale zachodzą okoliczności uniemożliwiające uchylenie decyzji, wyliczone w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Na pełną akceptację Sądu zasługuje także pogląd organu odwoławczego co do tego, iż decyzja organu I instancji, podjęta w fazie postępowania rozpoznawczego i ustalająca że podstawy wznowienia nie zaistniały, wydana została z pominięciem wstępnego badania dopuszczalności wznowienia w zakresie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jeżeli wynik badania wstępnego uzasadnia wznowienie postępowania, organ wydaje stosowane postanowienie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w przeciwnym wypadku wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie takie postanowienie o wznowieniu zostało wydane przez Wójta Gminy w dniu [...].03.2010 r. (nr [...]). Stwierdzając wadliwość decyzji organu I instancji polegającą na pominięciu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia, Kolegium winno było rozważyć także ewentualne uchylenie wymienionego postanowienia, jako że jest ono niezaskarżalne i podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym. Zważywszy jednak na okoliczności faktyczne wskazujące jednoznacznie, że J. M. miał przymiot strony w toczącym się postępowaniu oraz że na obecnym etapie postępowania brak jest dowodów na przekroczenie przez niego terminu do wniesienia podania o wznowienie, można zaakceptować pogląd, że postanowienie to może pozostawać w obrocie prawnym, dopóki przeprowadzone w postępowaniu wyjaśniającym czynności nie wykażą, że termin z art. 148 k.p.a. został uchybiony. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zasadne jest też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ I instancji w już wznowionym postępowaniu. Nie można natomiast stwierdzić naruszenia tego przepisu w postępowaniu odwoławczym, w stosunku do skarżącej spółki, która zarzut taki zamieściła w skardze, albowiem była ona powiadomiona o toczącym się postępowaniu odwoławczym, a następnie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Nie są także trafne argumenty skarżącej spółki co do trybu doręczania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – budowy hotelu z centrum konferencyjno-rekreacyjnym w S. Z akt sprawy i znajdującego się w nich "wykazu stron" (str. 2 zawiadomienia z dnia 30.10.2009 r. o wszczęciu postępowania w tejże sprawie) wynika, że liczba stron wynosiła 15 i wszystkie były zawiadamiane o rozstrzygnięciach organu na zasadach ogólnych. Nie zachodziły zatem przesłanki do stosowania art. 49 k.p.a. czyli zawiadamiania stron w drodze obwieszczeń; tryb ten można stosować, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 (art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Bez znaczenia w tym wypadku pozostaje fakt, że informacje o podejmowanych czynnościach były publikowane na stronie internetowej Gminy. Z przedstawionych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę