II SA/Rz 956/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr P.II.0911/84/10 w przedmiocie powierzenia gminie zadań z zakresu właściwości powiatu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 956/10 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 sierpnia 2010r. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i art. 12 pkt 8 a w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm. zwana dalej w skrócie u.s.p.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Niżańskiego Nr XL/261/2010 z dnia 2 lipca 2010 r w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu. W podstawie prawnej kontrolowanej uchwały powołano art. 12 pkt 8a u.s.p. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych o których mowa w art. 5. Przeprowadzona kontrola legalności dowiodła, że uchwała jest sprzeczna z art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia zadań publicznych jednostkom lokalnego samorządu terytorialnego. Z §1 cyt. uchwały wynika, że Rada Powiatu powierza Gminie Jeżowe realizację zadania z zakresu właściwości powiatu dotyczącego organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego 2010r. – święta nawiązującego do kultury i tradycji ludowej. Zakres działania i zadania powiatu o charakterze ponad gminnym ustawodawca określił enumeratywnie w art. 4 ust. 1 u.p.s. Wśród tych zadań wskazane jest między innymi zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym z zakresu kultury. Organ nadzoru uznał, że takie zadanie jak organizacja imprezy pod nazwą dożynki powiatowe nie mieści się w zakresie zadań o charakterze publicznoprawnym, które powiat jest obowiązany realizować, nadto z żadnego przepisu nie wynika, że powiat ma obowiązek organizować tego typu imprezy, w szczególności, że ma ona charakter w wymiarze zwyczaju i tradycji. Zatem kontrolowana uchwała została podjęta bez ustawowego upoważnienia. Stosownie do zapisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności). Powiat sprawując władze publiczną jest obowiązany działalność opierać na przepisach prawa. Obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają organu stanowiącego powiatu do uregulowania spraw związanych z powierzeniem zadania z zakresu właściwości powiatu, dotyczącego organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego, to uchwały nie da się pogodzić z zasada praworządności. W skardze do Sądu Rada Powiatu Niżańskiego zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 79 ust. 1 u.s.p. polegające na błędnym uznaniu, że przekazane Gminie Jeżowe zadanie dotyczące organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego 2010r. – święta nawiązującego do kultury i tradycji ludowej nie mieści się w katalogu zadań o charakterze publicznym, które powiat jest obowiązany realizować; art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 ze zm.) przez przyjęcie, że organizacja dożynek powiatowych nie mieści się w zakresie zadań powiatu o charakterze publicznym; art. 6 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zakwestionowana uchwała narusza zasadę praworządności. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała treść art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p., w myśl którego powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z art. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a w ust. 2 tego artykułu zawarto definicję mecenatu nad działalnością kulturalną, który polega na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami. Tak rozumiany mecenat sprawują też jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości. Skarżąca wskazała na treść art. 3 powołanej ustawy, z którego wynika, że działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z art. 1 u.s.p. wynika, że powiat jest to lokalna wspólnota samorządowa (mieszkańcy powiatu) oraz odpowiednie terytorium. Skarżąca przytoczyła też definicję pojęcia kultury według "Słownika Encyklopedycznego Edukacja Obywatelka" Wydawnictwa Europa z 1999r. Romana Smolskiego, Marka Smolskiego, Elżbiety Heleny Stadtmuller. Powiat Niżański jako wspólnota mieszkańców ma prawo wspierania kultury w tym podtrzymywania tradycji obchodów regionalnych dożynek, które świadczą o odrębności Powiatu Niżańskiego, będącej podstawą jego tworzenia. Jest to jedno z ważniejszych zadań powiatu. Zakwestionowaną uchwałę podjęto w duchu art. 6 Konstytucji RP zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Pielęgnowanie kultury nie może być uznane za naruszenie zasady praworządności. Organizowanie dożynek powiatowych mieści się w katalogu zadań powiatu, co uprawnia do podjęcia kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie na podstawie materiału dowodowego Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu. Powyższe ustalenia Sąd poczynił na podstawie nadesłanej przez skarżącą kserokopii rozstrzygnięcia nadzorczego opatrzonego pieczęcią organu z datą wpływu rozstrzygnięcia to jest 13 sierpnia 2010r. (karta akt sądowych nr 24). Natomiast niezrozumiała jest odpowiedź Wojewody Pokarpackiego z dnia 4 listopada 2010r. na wezwanie Sądu o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, z której wynika, że organ nadzoru nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 9 sierpnia 2010r. znak:P.II.0911-84/10 przez Radę Powiatu Niżańskiego, bowiem całą korespondencja kierowana jest do Starostwa Powiatowego w Nisku, które zajmuje się obsługą Powiatu Niżańskiego. Sąd prezentuje stanowisko, że zwrotne potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego jest dowodem, który winien być w dyspozycji Wojewody Podkarpackiego, gdyż ten organ wysyłał korespondencję, o ile rzeczywiście była ona wykonana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z art. 1 ust. 1 u.s.p. wynika, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Skutkiem takiej regulacji jest upodmiotowienie społeczności lokalnej w sensie prawnym. Art. 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje swoje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawą prawną zakwestionowanej przez Wojewodę Podkarpackiego Uchwały Nr XL/261/2010 Rady Powiatu Niżańskiego z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu jest art. 12 pkt 8a u.s.p. Zgonie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5. Przepis art. 12 pkt 8a u.s.p. zawiera normę kompetencyjną dla podjęcia przez radę powiatu określonej treści uchwały. Wymienioną uchwałą Rada Powiatu Niżańskiego w § 1 powierzyła Gminie Jeżowe realizację zadania z zakresu właściwości powiatu dotyczącego organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego 2010r. – święta nawiązującego do kultury i tradycji ludowej, obejmującego imprezy kulturalne i rekreacyjne dla mieszkańców powiatu niżańskiego. W § 2 uchwały określono, że powierzenie nastąpi na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu Niżańskiego, a Wójtem Gminy Jeżowe, określającego w szczególności zakres zadań, termin wykonania, wysokość dotacji, zasady i termin jej przekazania oraz rozliczenia. Niniejsza uchwała stanowi upoważnienie dla Zarządu Powiatu Niżańskiego do zawarcia porozumienia. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że uchwała Rady Powiatu Niżańskiego z dnia 2 lipca 2010r. jest sprzeczna z treścią art. 12 pkt 8a i art. 5 ust. 2. Zgodnie z tymi przepisami powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru powierzenie takiego zadania jak organizacja imprezy pod nazwą dożynki powiatowe nie mieści się w zakresie zadań o charakterze publicznym, które powiat jest obowiązany realizować i żaden przepis prawa nie nakłada na powiat obowiązku w zakresie organizacji tego typu imprezy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organizacja dożynek to zadanie o charakterze publicznym o charakterze ponadgminnym z zakresu kultury. Przedstawiony wyżej stanowisko organu nadzoru Sąd uważa za błędne z niżej podanych względów: W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu, iż dożynki to impreza z zakresu kultury, ludowe święto plonów połączone z zabawą z okazji zakończenia zbiorów i sięga do tradycji dworskiej XVI wieku. Kultura ludowa wyrosła z tradycji ludności zamieszkującej dany obszar przekazywanej z pokolenia na pokolenie. Można wymieniać jeszcze inne cechy charakteryzujące dożynki i kulturę ludową, lecz należy stwierdzić, że wpisuje się ona w szeroko rozumianą definicję kultury. Aktualnie dożynki, to promocja regionu, możliwość przedstawienia dorobku lokalnych twórców ludowych na imprezie o zasięgu powiatowym, a także tworzenie społecznej wspólnoty lokalnej, co w dobie globalizacji zasługuje na szczególną akceptację. To właśnie powtarzalność obrzędów ludowych służyła i ma służyć w przyszłości budowaniu identyfikacji społecznej i poczucia tożsamości lokalnej. Z art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p. wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym między innymi z zakresu kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z ust. 3 art. 4 u.s.p. wynika, że ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Sąd nie podziela takiego sposobu wykładani przepisu art. 4 u.p.s. zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż realizacja zadania o charakterze ponad gminnym ma wynikać z konkretnej normy prawnej, w domyśle normy administracyjnego prawa materialnego. Taka ocena wykracza poza przyznaną ustawą kompetencję organu nadzoru, którego rolą jest badanie legalności uchwały, a nie ocena czy rada powiatu działała na podstawie istniejącej normy prawnej. Pojęcie badanie legalności nie może być zawężona w drodze zbyt restrykcyjnej wykładni art. 76 ust. 2 u.s.p. Sąd nie kwestionuje, że obowiązek działania na podstawie normy prawnej musi być zachowany w przypadku, gdy powiat wykonuje swoje kompetencje z uprawnień wynikających z władczego działania (imperium). Organizacja imprezy kulturalnej o charakterze ponad gminnym jest realizacją zadania z zakresu dominium, czyli kompetencji, które nie wymagają korzystania z kompetencji władczych. Ciążący na władzy administracyjnej obowiązek działania per leges i sub leges nie powinien być przez wojewodę, w przypadku sfery świadcząco - organizatorskiej rozumiany tak restrykcyjnie, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Stawianie samorządom wymogu wskazywania precyzyjnych podstaw prawnych dla inicjatyw sprzyjających rozwojowi społeczności lokalnych, może zagrozić idei samorządności, a tym samym i decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli ustawodawca powierzył powiatom wykonywanie zadań z zakresu kultury, to nie można twierdzić, że z tej decyzji płynie zakaz organizowania imprez kulturalnych o znaczeniu ponad gminnym. Nie do udowodnienia jest bowiem teza wykluczająca dożynki z katalogu działań aktywizujących kulturę ludową. Z tych przyczyn zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia art. 7 Konstytucji RP formułujący zasadę praworządności jest nieuzasadniony. W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 7 nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych dla uznania, że dana inicjatywa kulturalna nie będzie zadaniem z zakresu administracji publicznej. Podziału na zadania z zakresu administracji publicznej i inne rodzaje działalności kulturalnej nie wprowadza też ustawa z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 ze zm.). Przyjęcie, że organizacja dożynek jest publicznym zadaniem ponadgminnym z zakresu kultury uprawniało Radę Powiatu Niżańskiego do podjęcia uchwały z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu polegającego na zorganizowaniu dożynek w 2010r. przez gminę Jeżowe. Mieszkańcy gminy Jeżowe tworzą również społeczność Powiatu Niżańskiego. Konsekwencją przyjętego poglądu jest stwierdzenie, że Rada Powiatu Niżańskiego mogła działać na podstawie art. 5 ust. 2 u.s.p. w myśl którego powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na obszarze którego znajduje się powiat. Kwestionowana przez Wojewodę Podkarpackiego uchwała stanowi warunek konieczny do zawarcia porozumienia komunalnego. Sąd miał również na względzie przepis art. 4 ust. 6 u.s.p., zgodnie z którym, zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy. Przywołany przepis nie czyni nielegalną kontrolowaną uchwałę, gdyż nie wchodzi ona w kolizję z zasadą domniemania właściwości gminy (art. 163 Konstytucji RP) a także wyznacza ustawodawcy granicę do wyznaczania zadań dla powiatu. Zaprezentowana ocena prawna uprawnia do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało poparte argumentacją, która znajdowałaby oparcie w obowiązujących przepisach prawnych, zatem zakwestionowana uchwała nie naruszyła w szczególności przepisów regulujących kompetencje organów samorządu terytorialnego na poziomie gminy i powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 u.s.p.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2004r. sygn. akt III SA/Łd 1581/03 ONSAiWSA 2004/1/21). Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu uprawomocnienia się wyroku.