III SA/Wr 683/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie nie wprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III określa, że zaskarżone postanowienie wymienione w punkcie I nie może być wykonane do dnia prawomocności wyroku. Na podstawie wniosku B. G. (zwanej w dalszych częściach uzasadnienia: "skarżącą"), w dniu [...] r. został skarżącej nadany numer identyfikacyjny w ewidencji producentów rolnych – [...]. W dniu [...] r. skarżąca wniosła o dokonanie w powyższym wpisie zmiany, polegającej na uwzględnieniu w ewidencji współposiadacza gospodarstwa rolnego. Wraz z wnioskiem o dokonanie zmiany, strona przedstawiła zgodę współposiadacza gospodarstwa na ubieganie się przez skarżącą o płatności do gruntów będących przedmiotem współposiadania oraz umowę przekazania prawa użytkowania jednej z działek. W dniu [...] r., na skutek uprzednio wszczętego postępowania wyjaśniającego, decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., uchylono decyzję o nadaniu skarżącej numeru identyfikacyjnego i wykreślono ją z ewidencji producentów rolnych. W związku z przedstawioną okolicznością, Kierownik Biura Powiatowego Agencji, w dniu [...] r. poinformował skarżącą, że wnioskowana zmiana wpisu do ewidencji producentów nie może zostać dokonana, z uwagi na fakt uchylenia w dniu [...] r. wpisu do ewidencji i wykreśleniu jej z tej ewidencji. Od informacji tej skarżąca wniosła w terminie przepisanym do odwołania "skargę" do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., zarzucając, że jest ona w istocie decyzją administracyjną, a zatem, strona powinna mieć możliwość odwołania się od niej do organu administracji wyższego stopnia. Po rozpoznaniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w dniu [...] r. wydał postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") odwołanie stronie służy od wydanej decyzji. Decyzją jest zaś takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które zawiera co najmniej cztery elementy: określenie autora pisma, jego adresata, rozstrzygnięcie oraz podpisu osoby reprezentującej organ. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, pismo, od którego strona wniosła odwołanie, nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, nie zawiera bowiem w swej treści rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że prowadzenie wszelkich rejestrów, należy do działań administracji, podejmowanych w formie tzw. czynności materialno – technicznych. Jedynie odmowa wpisu do ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ drugiej instancji wywodził, że pismo z dnia [...] r. jest informacją o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, zatem skarżąca, nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu pierwszej instancji, winna była uruchomić tryb przewidziany w przypadku bezczynności organu, a zatem wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie ewentualnie wywieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Nie godząc się z opisanym postanowieniem, B. G. wniosła do sądu administracyjnego skargę, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. jest, wbrew stanowisku organów obu instancji, decyzją administracyjną. Skarżąca wywodziła, że pozytywne rozstrzygnięcie żądań strony w zakresie prowadzonego przez organ spisu producentów, następuje w drodze czynności materialno – technicznej, jednakże każde negatywne załatwienie wniosku strony, dokonane winno być już w drodze decyzji, bowiem odmowa dokonania wpisu bądź jego zmiany, skutkuje odmową uprawnienia do ubiegania się o wszelkie płatności rolne, przysługujące wyłącznie prawidłowo wpisanym do ewidencji producentom rolnym. W skardze podniesiono również, ze nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej służy skarga na bezczynność organu. Wywodzono, że skarga taka byłaby uzasadniona wyłącznie wówczas, gdy organ rozstrzygnąłby wniosek o dokonanie zmiany pozytywnie, a następnie nie dokonał czynności samej zmiany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie uchybienia prawa występują w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie administracyjne, które mogłoby być poddane instancyjnej kontroli administracyjnej, czyli w formie decyzji administracyjnej bądź postanowienia podlegającego zaskarżeniu. W świetle takiego stanowiska organu, wyjaśnić należy przede wszystkim, że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76; ze zm.), zwana dalej ustawą o ewidencji producentów. Stosownie do uregulowań przywołanej ustawy, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji (art. 11.ust. 1 ustawy), jednocześnie z wpisem nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1). Organ administracji publicznej odmawia w drodze decyzji administracyjnej dokonania wpisu do ewidencji producentów (art. 13 ust. 1). Natomiast stosownie do postanowień art. 14 ustawy, producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, na formularzu wpisu do ewidencji. Z przytoczonych regulacji wynika po pierwsze, że co do zasady, działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno – technicznych (dokonanie wpisu), jednakże ustawa przewiduje sytuacje wymagające podjęcia decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Jedyna regulacja zaś odnosząca się do dokonywania zmian w ewidencji, to przepis art. 14, zobowiązujący producenta rolnego do zgłaszania organowi zmian danych uwzględnionych w ewidencji. Brak jest zatem wyraźnego wskazania jakie działania winien podjąć organ ewidencyjny w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany. Nie jest sporne ani w doktrynie, ani w praktyce, że - w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji - organ dokonuje takiej zmiany poprzez dokonanie czynności materialno – technicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, również zastosowania analogii wymaga odmowa dokonania zmiany wpisu. Sąd uznaje za trafne stanowisko skarżącej, że odmowa dokonania wnioskowanej zmiany wpisu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta. Jak słusznie wskazała skarżąca, prawidłowy wpis do ewidencji producentów, jest warunkiem ubiegania się o dopłaty rolnicze. Rzeczą producenta jest zatem dbanie o to, by znaleźć się w stosownym spisie i dokonywać w przepisanym czasie wszelkich wymaganym prawem zmian. Każde negatywne rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie, jest rozstrzygnięciem o prawach producenta, zatem musi być podjęte w drodze decyzji administracyjnej. Nie można przy tym pominąć zasad działania organów administracyjnych, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 tegoż kodeksu, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Ustanawia to generalną zasadę działania organów w drodze decyzji administracyjnej, od której wyjątki mogą być ustanowione wyłącznie w drodze przepisów ustawy. Jak wielokrotnie podkreślano zarówno w doktrynie i judykaturze, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowanie jako decyzja administracyjna, nie musi ono zawierać wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Nie jest obecnie kwestionowane, że wystarczy, aby pismo pochodzące od organu zawierało: oznaczenie stron decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, że pismo Kierownika Biura Powiatowego w O. z dnia [...] r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Zawiera nie tylko oznaczenie organu i adresata rozstrzygnięcia, podpis osoby reprezentującej organ i rozstrzygnięcie, ale również wynika z niego data, uzasadnienie faktyczne i prawne tego rozstrzygnięcia, a nawet ma powołaną podstawę prawną. Sąd nie miał wątpliwości, że decyzją tą organ negatywnie rozstrzygnął o złożonym wniosku skarżącej o dokonanie zmiany w ewidencji. Co należy wyraźnie przy tym podkreślić, organ pierwszej instancji powołał się przy tym, na własną decyzję o wykreśleniu wpisu w ewidencji z dnia [...] r. Tymczasem nieostateczna decyzja administracyjna nie korzysta nawet z domniemania zgodności z prawem, a tym bardziej nie może być podstawą do wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Godzi się również podkreślić, że w chwili złożenia wniosku, skarżąca bezsprzecznie w ewidencji jako producent rolny figurowała. Skoro zaś, w ocenie Sądu, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie dokonania wnioskowanej zmiany, a skarżąca wniosła w ustawowym terminie od niej odwołanie, to bez względu na to w jaki sposób organ nazwał podjęte rozstrzygnięcie, rzeczą organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 15 k.p.a. przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarcza nawet stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, pierwsza przez organ pierwszej instancji, a druga przez organ odwoławczy. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Ogólnie rzecz ujmując, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest kolejne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Tymczasem, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, wydając w dniu [...] r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, całkowicie pozbawił stronę prawa do dwukrotnego zbadania sprawy przez organ administracji, naruszając przy tym, opisaną powyżej konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ograniczył się bowiem do formalnego rozstrzygnięcia, nie zajmując się w ogóle kwestią odmowy dokonania wpisu i prawidłowością odmownego rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, organ rozpozna odwołanie skarżącej, przy uwzględnieniu wszystkich poczynionych uwag. Z tych względów, na mocy art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.