II OSK 561/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 671/10 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji przebudowy nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ulicach: Plażowej oraz Słoneczna Dolina w Straszynie, gmina Pruszcz Gdański. Kolegium uznało, że postanowienie Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia [...] marca 2008 r. nie wyczerpuje znamion żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Pruszcz Gdański uprawniony był postanowić o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, skoro ustawa stanowi, że postanowienie o obowiązku (bądź jego braku) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zostaje wydane po zasięgnięciu opinii właściwych organów, to nie można zarzucić organowi rozstrzygającemu w tej kwestii, żeby uwzględniając uzyskane opinie dopuścił się rażącego naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2009 r. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu "nieważnościowym" nie rozstrzyga się sprawy na nowo, przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji (postanowienia) zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy. Wójt Gminy Pruszcz Gdański w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt e/ oraz h/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., Wójt Gminy Pruszcz Gdański wystąpił do Starosty oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim o wydanie opinii w sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Obydwa organy opiniujące wskazały na możliwość odstąpienia od obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Po zapoznaniu się z treścią opinii Wójt postanowił odstąpić od obowiązku sporządzenia raportu. W ocenie Kolegium charakter, rozmiar i przewidywany zasięg planowanego przedsięwzięcia nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko nie jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, organ wziął pod uwagę opinie organów uzgadniających, jednak nie oznacza to, że nie przeprowadził samodzielnie postępowania kwalifikacyjnego, tj. samodzielnie dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności wniosku inwestora. Kolegium wyjaśniło także, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest bardzo lakoniczne, co w zwykłym postępowaniu odwoławczym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia postanowienia, jednak powyższe naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6 k.p.a. nie ma charakteru rażącego. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał przesłanki zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień. Jednocześnie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Kolegium przepisów art. 51 ust. 5a, art. 51 ust. 2 i 8 p.o.ś. w związku z art. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przez to, że nie oceniło naruszenia przez Wójta wskazanych przepisów jako rażącego. Przytaczając przepisy, które znalazły zastosowanie w postępowaniu przed Wójtem Gminy Pruszcz, Sąd I instancji stwierdził, że oba postanowienia Kolegium opierały się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko Kolegium (wynikające z oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem nadzoru) co do tego, że charakter, rozmiar i przewidywany zasięg planowanego przedsięwzięcia nie pozwalają na stanowcze stwierdzenie, że oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko nie jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że opinie organów wyrażone w trybie art. 51 ust. 3 p.o.ś. nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, jednak nie bez znaczenia pozostaje merytoryczna argumentacja organów opiniujących. W obu opisanych wyżej opiniach organy nie miały wątpliwości, że dla danego przedsięwzięcia sporządzenie raportu nie jest konieczne. Zasięgnięcie opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 p.o.ś., daje organowi właściwemu dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość pozyskania niezbędnych informacji, pozostających w zakresie właściwości organów opiniujących, co do konieczności sporządzenia raportu (w sytuacji, gdy taki obowiązek nie wynika z ustawy). Tylko w sytuacji, gdy zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia byłyby trudne do przewidzenia, zasada przezorności nakazywałaby organom nałożenie obowiązku sporządzenia raportu, w sytuacji określonej przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zarówno organy opiniujące, jak i organ właściwy dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie oceniły jako niebudzące wątpliwości przesłanki wynikające z zakresu przedsięwzięcia objętego wnioskiem, skutkujące odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Kolegium, że nie można utożsamiać odstąpienia od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z brakiem przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, bądź przeprowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego z pominięciem przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd I instancji zgodził także z oceną Kolegium odnoszącą się do prawidłowości uzasadnienia kwestionowanego postanowienia Wójta, co do niespełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 51 ust. 5a p.o.ś. Naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie można, zdaniem Sądu I instancji, ocenić jako rażącego, podobnie jak nie występuje w rozpatrywanym przypadku rażące naruszenie innych przepisów postępowania – art. 6, 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego stanowisko Wójta znajduje uzasadnienie. Szczegółowe zastrzeżenia skarżącego składane w toku postępowania nadzwyczajnego, wskazujące na możliwe połączenie skutkiem planowanego przedsięwzięcia "drogi wojewódzkiej z drogą krajową" mają wyłącznie charakter spekulacji i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości przedmiotowego postanowienia pod kątem rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na braku rozpoznania zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Kolegium art. 51 ust. 2 i 8 p.o.ś. w związku z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. polegające na naruszenia prawa materialnego przez obrazę art. 51 ust. 2 i 8 p.o.ś. w związku § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w następstwie uznania przez Sąd I instancji przedmiotowego przedsięwzięcia za niewymagające sporządzenia raportu, bez uprzedniej jego oceny zgodnie z wymogami screeningu. W ocenie skarżącego naruszenie prawa materialnego dotyczy również art. 4 ust. 4 dyrektywy 85/337/EWG w sprawie wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez pominięcie roli jaką pełni uzasadnienie postanowienia przy zapewnieniu opinii publicznej możliwości zapoznania się z wynikami postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 2, 5a i 8 p.o.ś. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu I instancji jest postępowaniem nadzwyczajnym, do którego ma zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Jednak żaden z tych powyższych przepisów nie został powołany w zarzutach kasacyjnych. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie dominuje stanowisko, że rażące naruszenie prawa jako kwalifikowana wada (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, także, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jednocześnie w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 126 k.p.a. przepis art. 156 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96 – LEX nr 32626). Należy także podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia nie przeprowadza się już ponownie postępowania dowodowego w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy, lecz co podniesiono wyżej, bada się tylko czy nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Dlatego też z tej przyczyny w tej sprawie, wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 i 8 ustawy p.o.ś. oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, brak jest także usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 2 i 8 ustawy p.o.ś. oraz w związku z § 5 cyt. wyżej rozporządzenia, z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto także chybiony jest zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 4 dyrektywy 85/337/EWG w sprawie wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko biorąc pod uwagę cel tej dyrektywy. Miało to rzekomo bowiem nastąpić z powodu pominięcia, przy dokonywaniu oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, przesłanki braku prawidłowego uzasadnienia przedmiotowego postanowienia pod kątem zapewnienia opinii publicznej możliwości zapoznania się z wynikami postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 2, 5a i 8 ustawy p.o.ś. Powyższe zarzuty kasacyjne nie odnoszą się bowiem w żadnym zakresie do przesłanek stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.o.ś. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. czy też ówcześnie jeszcze obowiązującego art. 11 ustawy p.o.ś.). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodnie z dyspozycją art. 176 ustawy p.p.s.a. dookreślać podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienia. Należy również podnieść, że właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był obowiązany do zasięgnięcia opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 p.o.ś. W tejże sprawie zarówno organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej jak i organy opiniujące oceniły, że charakter, rozmiar, zasięg i oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości i są to przesłanki skutkujące odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Organ właściwy w sprawie wziął pod uwagę opinie organów, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, w tym także wniosku inwestora. Natomiast wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego jest to tylko akt kierownictwa wewnętrznego, a więc nie jest to żaden akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Dlatego też, biorąc pod uwagę, że jest to postępowanie nadzwyczajne oraz że odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub pominięcia § 5 cyt. rozporządzenia, czyli braku przeprowadzenia tzw. screeningu na pierwszym etapie procedury oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, to brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto chociaż uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest "lakoniczne" to powołuje się jednak na pozytywne uzgodnienia właściwych organów, o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu. Oznacza to, że nie jest to jednak przesłanka do stwierdzenia nieważności z tej przyczyny przedmiotowego postanowienia w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., także biorąc pod uwagę wyrok ETS z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie C-75/08 dotyczący interpretacji dyrektywy 85/337/EWG, w tym również prawidłowej procedury selekcji (screeningu) w zakresie odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji o odstąpieniu od takiej oceny oddziaływania na środowisko (por. też wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-392/96 oraz wyrok ETS z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie C-87/02). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.