I OSK 600/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1101/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1101/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego, z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Pieszyce z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w miejscowości Pieszyce, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], S. na [...] jako działka nr [...], o powierzchni 1,5982 ha, o nie urządzonej księdze wieczystej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2009 r., stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Paszyce nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem. Wojewoda uznał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych bez tytułu prawnego – należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Pieszyce. Zdaniem organu w sprawie zachodziły więc przesłanki opisane w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r. Komisja podniosła, że postępowanie uwłaszczeniowe, wnioskowane przez skarżącego, jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 roku. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Ten stan rzeczy stał się powodem dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej". Komisja stwierdziła nadto, iż z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie państwowe (ogólnonarodowe). Użytkownikiem tego mienia były Polskie Koleje Państwowe, które nie przedstawiły jednak decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nad użytkowaną nieruchomością. W orzecznictwie NSA rygorystycznie stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji. Ponieważ PKP nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia – Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP. Komisja uznała także za chybione powoływanie się przez PKP na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie – gdyż ww. Rozporządzenie nie obowiązywało poza granicami ówczesnego Państwa Polskiego. Podkreśliła także, iż żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Komisja podkreśliła też, że skarżące PKP nie powołują się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji. Dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia państwowego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę ma charakter deklaratoryjny. Sąd wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby PKP przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu PKP, jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. PKP nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Oznacza to, że PKP nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu tą nieruchomością. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Sąd podkreślił, iż mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należało uznać, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana była zgodnie z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz. U. z 1945r. ,nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.). poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, 2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, 4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanka komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP, 7) art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1190 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: 1) art. 7 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego, 2) art. 77 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy I i II instancji za istotną w sprawie - czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką, 3) art. 76 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. W sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, zwłaszcza na Ziemiach Zachodnich, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej "ustawa komunalizacyjna", Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd stwierdzał, że na przeszkodzie komunalizacji dokonującej się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą stać przypadki wskazane w art. 11 tej ustawy, jednak Polskie Koleje o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż PKP żadnym tytułem do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r., na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólne wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają. Naczelny Sąd wyjaśniał również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie było zatem żadnych przeszkód do komunalizacji nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał na wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, o których mowa wyżej, a z wyczerpującym ich przedstawieniem należy się w pełni zgodzić. Skoro nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogły być inne aniżeli wydane w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi