II GSK 655/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 609/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "M. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "M. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "M. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej na 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tych płatności, wskazując w uzasadnieniu , że skoro wspólnicy spółki cywilnej "M. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P. M. przyjął, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Sąd stwierdził, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej. W ocenie Sądu I instancji organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania płatności, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. U podstaw wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. II Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art., 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 110 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, dalej powoływanego jako rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003, oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051), dalej zwanej ustawą o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która\ skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika, b) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika, c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu, d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę, f) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędnym jej wyjaśnieniu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności. Podnosząc te zarzuty organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, wydaną w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie "na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten przesądza więc, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 2 zawiera legalną definicję pojęć w niej użytych. W stanie prawnym wiążącym dla sprawy definiując pojęcie rolnika ustawa stanowiła, że użyte w jej przepisach określenie "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 (art.2 pkt 7 ustawy o płatnościach). Zgodnie natomiast z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 1782/2003. Z tego względu za błędny uznać należało pogląd i organów i Sądu I instancji, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych są wspólnicy spółki, a nie spółka cywilna. Skoro zatem wniosek o przyznanie płatności obszarowych złożyła spółka cywilna, a okoliczność ta nie jest kwestionowana, to zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art.2 pkt 7 tej ustawy wniosek pochodził od podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art.135 p.p.s.a. także i ją wyeliminował z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.