II OSK 2470/11

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/10 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] znak [...]. Decyzją tą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] czerwca 2010 roku nr [...] (znak: [...]), którą umorzono w stosunku do K. K. i H. S. postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na czas budowy zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. J. J. w dniu 20 lipca 2000 r. zwróciła się do Inspektora Powiatowego z prośbą o zbadanie legalności garażu zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. w odległości 40 cm od granicy z jej działką. W trakcie postępowania w sprawie spornego garażu organ ustalił, iż inwestorki – K. K. i H. S. - uzyskały pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego z określeniem terminu wykonania pozostałych robót budowlanych do dnia 9 października 2008 r. Następnie inwestorki powiadomiły organ o zakończeniu robót i o rozebraniu spornego garażu. Podczas oględzin w dniu 5 listopada 2008 roku organ stwierdził dokonanie rozbiórki tegoż garażu. Umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku nr [...] ( [...]) Inspektor Powiatowy podniósł, iż K. K. i H. S. dokonały dobrowolnej rozbiórki blaszanego garażu ustawionego na czas trwania budowy budynku mieszkalnego, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu J. J. nie zgodziła się z jej treścią. Wskazała, że decyzja została wydana "na podstawie dowodów niezgodnych z prawdą i rzeczywistością z rażącym naruszeniem prawa materialnego, jak i procesowego, na szkodę interesu społecznego i prywatnego, niedopełnieniu obowiązków wynikających z przepisów prawa przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Łódź- Bałuty, posiada wadę z mocy prawa". Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") Inspektor Wojewódzki zauważył, że w analizowanej sprawie przedmiotem postępowania był tymczasowy budynek gospodarczy, usytuowany na nieruchomości w Ł. przy ul. A. na czas budowy budynku mieszkalnego. Organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Inspektor Powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu pod warunkiem wykonania pozostałych robót budowlanych do dnia 9 października 2008 r. Pismem z dnia 9 października 2008 r. K. K. i H. S. poinformowały organ o zakończeniu robót budowlanych oraz o rozebraniu tymczasowego budynku gospodarczego, przeznaczonego do wykorzystania w trakcie prowadzonej inwestycji. W dniu 5 listopada 2008 r. przeprowadzono czynności kontrolne potwierdzając wykonanie wszystkich obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. Tym samym - w ocenie organu odwoławczego - w sprawie zaszedł przypadek bezprzedmiotowości postępowania i ma on charakter trwały, bowiem w wyniku rozbiórki brak jest obiektu, którego dotyczyło postępowanie. Organ zaznaczył, że okoliczność rozebrania tymczasowego budynku gospodarczego nie była kwestionowana przez J. J. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że podniesione zarzuty nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. W szczególności brak jest przesłanek do kwestionowania prawdziwości i zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym dowodów stanowiących podstawę weryfikowanej decyzji. Kluczową kwestią dla wydania analizowanego rozstrzygnięcia było bowiem istnienie obiektu, którego dotyczyło postępowanie. W skardze J. J. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuciła decyzji potwierdzenie niezgodności z prawdą jak i stanem faktycznym sprawy prowadzonej przez Inspektora Powiatowego od 2000 r. dotyczącej usytuowania na nieruchomości ul. A., graniczącej z jej nieruchomością, garażu blaszanego przed 1997 r., który znajdował się tam niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Skarżąca zarzuciła też decyzji niezgodność z prawem poprzez naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego; art. 3 pkt 2, 5; art. 5 pkt 3, 8, 9, art. 7 pkt 1, 2, art. 9, art. 49b Prawa budowlanego mające wpływ na wynik sprawy, jak i innych przepisów Prawa budowlanego. Wskazała nadto na naruszenie przepisów postępowania: art. 6-11, art. 28, art. 35-36, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. jak i innych przepisów K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił w pierwszej kolejności, że garaż będący przedmiotem sporu w sprawie został rozebrany. Do takiego spójnego wniosku prowadzi, zdaniem Sądu, porównanie treści protokołu oględzin dokonanych dnia 5 listopada 2008 r. oraz treść odwołania i skargi. Sąd zaakcentował, że data rozbiórki obiektu nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanej decyzji odnoszącej się do umorzenia postępowania, skoro niewątpliwie obiekt ten przestał istnieć. Z tego właśnie powodu organy - w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. - były uprawnione do umorzenia postępowania. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że po wykonaniu rozbiórki spornego garażu organy nadzoru budowlanego nie mogły wypowiadać się co do jego legalności, jak postulowała skarżąca, skoro obiekt ten w dacie wydania kwestionowanych decyzji już nie istniał. Dodał też, iż decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielił czasowego pozwolenia na użytkowanie spornego garażu pod warunkiem wykonania pozostałych robót budowlanych w budynku na nieruchomości uczestniczek do dnia 9 października 2008 r. W takiej sytuacji zasadnym było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej domagającej się zbadania legalności tego właśnie obiektu. W skardze kasacyjnej J. J. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przyjął błędnie, że zaskarżona sprawa jest bezprzedmiotowa, tymczasem powinna być merytorycznie rozstrzygnięta. Wskazując na powyższe J. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. J. skoncentrowała się na wykazaniu, że postepowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie stało się bezprzedmiotowe. Wskazała ona, że o istnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego świadczy: działanie organu administracji publicznej, działanie organu w ramach właściwości, istnienie sprawy indywidualnej, rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, istnienie normy prawa materialnego uzasadniającej wydanie decyzji, "otwarty" charakter sprawy (nie została dotychczas rozstrzygnięta), zrealizowanie stanu faktycznego uzasadniającego wydanie decyzji, istnienie podmiotu mogącego być stroną postępowania, dysponowanie przez ten podmiot interesem prawnym oraz uprawnienie strony do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącej wszystkie powyższe przesłanki zostały w sprawie spełnione, stąd nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, wynika, że w toku oględzin stwierdzonych protokołem z dnia 5 listopada 2008 r., ustalono, iż garaż blaszany, który uprzednio był usytuowany na działce przy ul. A. w Ł., został rozebrany. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielił pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu pod warunkiem wykonania pozostałych robót budowlanych do dnia 9 października 2008 r. Natomiast pismem z dnia 9 października 2008 r. inwestorki K. K. i H. S. poinformowały organ nadzoru o zakończeniu robót budowlanych, zgodnie z przywołaną wyżej decyzją oraz o rozebraniu tymczasowego budynku gospodarczego, przeznaczonego do wykorzystania w trakcie prowadzonej inwestycji. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę orzekania przez organy: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie ustawa opubl. w tekście jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) wszczęcie i prowadzenie postępowań rozbiórkowych i naprawczych, czy to z art. 48 i 49 czy to z art. 49b w odniesieniu do obiektów budowlanych ma sens - rzecz jasna - gdy obiekty objęte postępowaniem istnieją. Skoro w niniejszej sprawie sporny garaż blaszany na działce przy ul. A. został rozebrany, to postępowanie odnoszące się do tego garażu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie ma bowiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego - niezależnie czy byłaby to decyzja nakazująca rozbiórkę czy którekolwiek z rozstrzygnięć naprawczych - jeżeli obiekt nie istnieje. Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.