II GSK 699/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1409/10 w sprawie ze skargi A. M. S. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. o sygn akt VI SA/Wa 1409/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. M. S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka A. M. S. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako AMS) w okresie od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 10 listopada 2007r. zajmowała na podstawie decyzji zarządcy drogi pas drogowy drogi krajowej ul. W. M. w rejonie ul. J. (rejon mostu P.) w W. pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 34,22m2. Pismem z dnia 25 czerwca 2007r. (data wpływu do organu 6 lipca 2007r.) Spółka AMS wniosła o wydanie kolejnego zezwolenia na ten sam nośnik reklamowy, na okres od 11 listopada 2007r. do dnia 10 maja 2009r. W wyniku rozpatrzenia wniosku zarządca drogi decyzją z dnia [...] czerwca nr 2008r. nr [...] odmówił stronie wydania zezwolenia we wskazanym terminie. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...]. W dniu 18 września 2009r. Prezydent m.st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez Spółkę. Podstawę wszczęcia stanowiły wyniki kontroli pasa drogowego, ul. W. M., jaką pracownicy zarządcy drogi przeprowadzili w dniu 20 marca 2008r. W sporządzonej na powyższą okoliczność notatce służbowej stwierdzono, że w tym samym miejscu co dotychczasowa reklama Spółki, (na umieszczenie której uzyskano zezwolenie) znajduje się dwustronna tablica reklamowa o łącznej powierzchni 34,22m2. Jednocześnie wyznaczono na dzień 5 października 2009r. termin wizji lokalnej w terenie, o czym zawiadomiono Spółkę. Ze sporządzonego w Sygn. akt II GSK 699/11 tym dniu protokołu oględzin wynikało, że w pasie drogowym ul. W. M. reklama nie funkcjonuje. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nałożył na Spółkę AMS karę pieniężną w wysokości 156.898,70zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. M. w rejonie u!. J. (rejon mostu P.) w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni 34,22m2 w okresie od dnia 11 listopada 2007r. do dnia 20 marca 2008r. Od powyższej decyzji Spółka AMS złożyła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przyjęło jako niebudzący wątpliwości fakt istnienia nośnika reklamowego w miejscu, które zajmował na podstawie wcześniej udzielonego zezwolenia. Zdaniem SKO fakt ten wynika z poprzednio udzielonych zezwoleń w 2005r. i w 2006r. oraz załączonych do nich podkładów geodezyjnych, na których zaznaczono usytuowanie nośnika reklamowego odpowiadające lokalizacji określonej we wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 6 lipca 2007r., a także dokumentów w postaci decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. odmawiającej udzielenia tego zezwolenia, odwołania od tej decyzji oraz dokumentacji fotograficznej wraz z protokołem kontroli pasa drogowego z dnia 20 marca 2008r. Kolegium ustaliło, że pomimo wygaśnięcia poprzedniego zezwolenia z dnia 22 maja 2006r. Spółka nie zawiadomiła zarządcy drogi o usunięciu reklamy i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Trudno przyjąć, że Spółka zdemontowała reklamę, a następnie na dzień 20 marca 2008r. tj. przeprowadzenia kontroli posadowiła ją nowo skoro w złożonym odwołaniu od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia z dnia [...] czerwca 2008r. strona akcentowała konieczność zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych regulującego kwestie istniejących już w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z zarządzaniem drogą i obsługą ruchu drogowego. Sygn. akt II GSK 699/11 W zakresie ustaleń dotyczących parametrów reklamy organ odwoławczy przyjął, że jej powierzchnia odpowiada tej, która funkcjonowała dotychczas na podstawie udzielonego zezwolenia, a która nie różni się od reklam tej firmy funkcjonujących w innych rejonach m.st.Warszawy. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez dopuszczenie w sprawie protokołu oględzin z dnia 20 marca 2008r. wraz z załączonymi do niego zdjęciami Kolegium uznało, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. umożliwia dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W skardze do WSA w W., Spółka A. M. S. S.A. z siedzibą w W. domagała się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. stwierdził, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Sąd I instancji wskazał, że przesłanki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia określa art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W postępowaniu w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego znajdują zastosowanie zasady i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazujące organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ ma obowiązek zgodnie z art. 77 § 1 i 80 kpa w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje stanowisko według wymagań określonych w art. 107 §3 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazanym wyżej wymaganiom organ sprostał, albowiem w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił istotne w sprawie okoliczności tj. czy został zajęty pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy istniała podstawa w postaci zezwolenia zarządcy drogi. Fakt, że po wszczęciu postępowania, w dacie 5 października 2009r. nie stwierdzono już funkcjonowania spornej reklamy nie Sygn. akt II GSK 699/11 oznacza braku możliwości ustalenia, że reklama o określonych rozmiarach i w określonym terminie funkcjonowała w pasie drogowym. Organ prawidłowo ustalił, że pas drogowy (drogi krajowej) ul. W. M. w rejonie ul. J. (rejon mostu P.) był zajęty pod reklamę o powierzchni 34,22 m2 do dnia 10 listopada 2007r. na podstawie kolejnych decyzji: z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], a następnie decyzji z dnia [...] maja 2006r. W dniu 20 marca 2008r. w czasie przeprowadzenia kontroli Spółka nie dysponowała już ważnym zezwoleniem na zajęcie wspomnianego pasa drogowego, albowiem następny wniosek o wydanie stosownego zezwolenia rozpatrzono negatywnie wydając w dniu 16 czerwca 2008r. decyzję odmowną. Nie budzą także wątpliwości ustalenia, że sporna reklama, której istnienie stwierdzono w dniu 20 marca 2008r. posiadała te same parametry wielkościowe (powierzchnię) jak reklama objęta zezwoleniem do dnia 10 listopada 2007r. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany na potrzeby wcześniejszych postępowań mógł być wykorzystany w niniejszym postępowaniu, ponieważ został zgromadzony legalnie, poszczególne dokumenty włączono do akt sprawy, a strona miała możliwość zapoznania się z nimi i odniesienia do ich treści. SKO klarownie i jasno wyłożyło proces myślowy polegający na subsumcji przepisów prawa materialnego do zaistniałego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, zdjęcia potwierdzające fakt zajmowania pasa drogowego na dzień 20 marca 2008r. wykonane w dobrej jakości stanowią miarodajny dowód, dla wskazania, jaki obiekt przedstawiają. Tych ustaleń strona w żaden sposób nie zakwestionowała, nie podważyła prawdziwości zdjęć, oraz nie wykazała, że na dzień 20 marca 2008r. usunęła z dotychczasowego miejsca reklamę dwustronną o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2, na którą posiadała zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] maja 2006r. Mocy i wiarygodności dowodowej nie można także odmówić sporządzonej przez pracowników zarządcy drogi notatce urzędowej, pozyskanej legalnie w toku przeglądu podległych dróg, w ramach realizacji ustawowych obowiązków zarządcy drogi - ochrony dróg, która mieści się w katalogu środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie, a nie wybiórczo, wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie Sygn. akt II GSK 699/11 zostały podważone przez skarżącą. Całościowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, nie budzi zastrzeżeń WSA w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. S. S.A. z siedzibą w W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] maja 2010 r. pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w skutek uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy sprowadzał się w sumie do dwóch zdjęć opatrzonych datą 20 marca 2008r. i protokołu kontroli oraz nadinterpretacji faktu, że skarżąca w międzyczasie ubiegała się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie dawał zatem w jej ocenie podstaw do uznania, że skarżąca w okresie od 11 listopada 2007r. do 20 marca 2008r. zajmowała pas drogowy. Organy bezzasadnie przyjęły, że okoliczność niezgodnego z prawem funkcjonowania nośnika reklamowego może być stwierdzona notatką służbową, bez potrzeby sporządzania protokołu z oględzin stosownie do 67 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 68 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach stanowisko Sądu odnośnie prawidłowego uzasadnienia decyzji przez organy jest nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpatrując sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z Sygn. akt II GSK 699/11 urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy, stanowiących podstawę do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zaakceptowanych przez Sąd I instancji oddalający skargę na decyzję o nałożeniu kary. Skarżąca zarzuca, że okoliczność zajmowania przez nią pasa drogowego bez zezwolenia nie została udowodniona, kwestionując w tym zakresie wiarygodność dowodów zgromadzonych w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały dokonane w oparciu o materiał dowodowy, który pozwalał na uznanie, że w terminie od dnia 11 listopada 2007r. do dnia 20 marca 2008r. w pasie drogowym ul. W. M. funkcjonowała reklama, na umieszczenie której skarżąca nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że w miejscu, gdzie w dniu 20 marca 2008r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzili funkcjonowanie nośnika reklamowego o powierzchni 34,22 m2 istniała dotychczasowa reklama skarżącej objęta zezwoleniem na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006r. nr [...], ważnej do dnia 10 listopada 2007r. Okoliczność usytuowania reklamy została potwierdzona treścią poprzednio wydanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz stanowiących ich integralną część załączników graficznych z zaznaczoną lokalizacją reklamy spółki, oraz wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 6 lipca 2007r. na zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy spółki. Poza sporem pozostaje fakt, że po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2007r. organ odmówił wydania zezwolenia, zaś spółka kwestionując w tym zakresie rozstrzygnięcie podnosiła w odwołaniu kwestie braku konieczności wydawania zezwoleń co do istniejących już w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z zarządzaniem drogą i obsługą ruchu Sygn. akt II GSK 699/11 drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest przeszkód do uznania, że notatka służbowa nie może być dowodem w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważyły organy i podkreślił Sąd I instancji katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest zamknięty, a tym samym także inne nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi polegających na obowiązku ochrony dróg jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazany w skardze kasacyjnej określony przepisami art. 67 i nast. K.p.a. wymóg dokumentowania protokołem czynności procesowych stanowiących podstawę ustaleń faktycznych, istotnych dla sprawy nie uzasadnia odmiennego od przyjętego przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji stanowiska. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy, że notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną nie może stanowić jedynego dowodu pozwalającego na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności tj. stwierdzenia funkcjonowania nośnika reklamowego skarżącej w pasie drogowym drogi krajowej ul. W. M. w rejonie ul. J. w okresie od 11 listopada 2007r. do 20 marca 2008r. Jednakże taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Sporządzona w dniu kontroli (20 marca 2008r.) notatka służbowa była jak już wyżej podniesiono, jednym z elementów postępowania dowodowego, obok innych, w tym dowodów zebranych na potrzeby odrębnego postępowania administracyjnego. Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. W szczególności skarżąca w toku postępowania nie wskazywała żadnej daty, w której zlikwidowała reklamę ani też nie wnosiła o przeprowadzenie na tą okoliczność innego, konkretnego dowodu. Z tych względów jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy jest pominięcie wskazywanego przez skarżącą dodatkowego dowodu w postaci przesłuchania osób dokonujących w dniu 20 marca 2008r. przeglądu ulic, które jednocześnie sporządziły Sygn. akt II GSK 699/11 z kontroli notatkę służbową. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.