I SA/Wa 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2009 roku nr [...] o zwrocie wniosku C. R. o przyznanie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 par. 1 kpa decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1962 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 roku, odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu Minister przedstawił następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku nr [...] Minister Infrastruktury zwrócił wniosek adw. K. L. reprezentującego m.in. C. R. o przyznanie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 par kpa decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia 15 maja 1962 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 roku, odmawiającego właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2009 roku i wskazał, iż przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) stanowiącym, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny, posługuje się pojęciami bardzo pojemnymi, wymagającymi interpretacji. Problem interpretacji tego pojęcia budzi wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych. Zdaniem organu wnioskodawczyni błędnie interpretuje samo pojęcie zdarzeń i stanów prawnych, o których mowa w art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 roku, odnosząc je wyłącznie do orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 roku i tym zdarzeniem uzasadniając administracyjny, a nie sądowy tryb dochodzenia odszkodowania. Analiza orzecznictwa potwierdza, iż nie właściwe jest utożsamianie decyzji będącej źródłem szkody, wzruszonej następnie ostateczną decyzją organu nadzorczego, ze zdarzeniem prawnym przesądzającym o administracyjnym trybie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Źródłem szkody, której naprawienia żąda wnioskodawczyni jest decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku, utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] grudnia 1961 roku. Dopiero jednak ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem orzeczenia mającego być źródłem szkody jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie odszkodowania i wszczęcie odpowiedniego – administracyjnego lub sądowego. Przedmiotowa decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku, będąca w ocenie wnioskodawczyni źródłem szkody, stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 roku, natomiast ostateczna decyzja Ministra Budownictwa stwierdzająca nieważność ww. orzeczenia dekretowego została wydana w dniu [...] lutego 2007 roku, zatem po 1 września 2004 roku. Tym samym organ uznał, że wniosek C. R. o przyznanie odszkodowania został zasadnie zwrócony na podstawie art. 66 par. 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. R. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., oraz postanowienia wspomnianego organu z dnia [...] października 2009 roku, zarzucając jemu naruszenia przepisów art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a w konsekwencji art. 160 kpa oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem jest ocena, według jakich, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznanie wniosku skarżącej o odszkodowanie, w związku z wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 roku stwierdzającej nieważność Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności z tego tytułu stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 §1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1) i następne - normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku . Jednak do czasu stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., stwierdzająca nieważność orzeczeń dekretowych. Decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Z tych względów prawidłowe było zwrócenie skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. podania o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa, co zostało ostatecznie stwierdzone po dniu 1 września 2004 r. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym m.in. w wyroku z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 509/08, a także w podjętej ostatnio uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. III CZP 101/08. W powołanej uchwale SN, wskazując na rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie w podobnych sprawach, uznał, że dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym "zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie decyzji wadliwej wyrządzającej szkodę, a drugim ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. Tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. W konsekwencji w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją po tej dacie, nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08 również potwierdził ww. stanowisko podnosząc, iż stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie, z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można tego odszkodowania dochodzić. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2009 r., Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC z 2007, Nr 6, poz. 79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wykładnią art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie, w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych. Sąd przedstawione wyżej stanowisko w pełni podziela i jako prawidłowe ocenia wydane w sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. W konsekwencji słuszne było zastosowanie w sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócenie wniosku o odszkodowanie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.