I OSK 1814/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 870/10 w sprawie ze skargi M. K. i Z. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Nieruchomość położona w Warszawie przy ulicy [...] o powierzchni 2114 m2 – która stanowiła własność B. W. na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr 209/74 z dnia 6 sierpnia 1974 r. – została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia 30 kwietnia 1976 roku nr T.V.631/108/76/NB. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zakładu [...] z dnia 10 lipca 1975 r. – w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę bazy warsztatowo-remontowej, na podstawie lokalizacji szczegółowej nr 85/73 z 12 kwietnia 1973 r. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2007 r. – uzupełnionym pismem z dnia 20 lutego 2008 r. – M. K. i Z. J. (spadkobierczynie B. W.) wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ulicy [...] (obecnie rejon ulicy [...]), wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Prezydent stwierdził, że na terenie obejmującym działkę nr [...], część działki [...] oraz działkę nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] – zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] wpisem dokonanym w dniu 25 stycznia 1993 r. – co potwierdza odpis z księgi wieczystej wydany przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 3 grudnia 2003 r. Następnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Zakład [...] przeniósł na rzecz spółki z o.o. Zarząd Majątkiem [...] aktem notarialnym Rep. A Nr 15209/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. W związku z tym obecnie właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa a wieczystym użytkownikiem "Zarząd [...] " sp. z o.o. Organ dodał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: – pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast stosownie do art. 229 ww. ustawy roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości, na której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] – zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie nr [...] z dnia 3 lipca 1992 r. – i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] wpisem dokonanym w dniu 25 stycznia 1993 r. – a więc przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.). W omawianej sprawie zachodzą zatem okoliczności, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że w sprawie nastąpiła utrata władania przedmiotowym gruntem przez Skarb Państwa, co stanowi, że zwrot nieruchomości objętej wnioskiem – działki nr ewidencyjny [...] jest niemożliwy. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie władają tą nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi prawną przeszkodę do orzeczenia o jej zwrocie i w takim przypadku kwestia zbędności gruntu na cel jego wywłaszczenia nie ma znaczenia dla sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. i Z. J. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ulicy [...] (obecnie rejon ulicy [...]), wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W całości poparł on stanowisko i argumentację organu I instancji stwierdzając, iż w omawianej sprawie nastąpiła utrata władania przedmiotowym gruntem przez Skarb Państwa już w momencie ustanowienia Z. użytkownikiem wieczystym – co stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku ani kwestia zbędności gruntu na cel jego wywłaszczenia, ani też sprzedaż ustanowionego przed 1998 r. prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, nie ma znaczenia dla sprawy. Dodał, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję częściową, gdyż nie mógł orzekać co do działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] – która jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Zatem organ pierwszej instancji powinien był wskazać ze wniosek strony w tej części prześle Wojewodzie Mazowieckiemu, aby ten, zgodnie z art. 26 k.p.a., wyznaczył jako właściwy inny organ do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 870/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i Z. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sad wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast stosownie do art. 229 tej ustawy, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w Warszawie przy dawnej ulicy [...] (obecnie rejon ulicy [...]), wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność B. W. , została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia 30 kwietnia 1976 r. – w związku z przeznaczeniem jej pod budowę bazy warsztatowo-remontowej, na podstawie lokalizacji szczegółowej nr 85/73 z 12 kwietnia 1973 r. Na terenie obejmującym działkę nr [...], część działki [...] oraz działkę nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] – zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] wpisem dokonanym w dniu 25 stycznia 1993 r. Następnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przeniesione przez Zakład [...] na rzecz spółki z o.o. Zarząd [...] aktem notarialnym z dnia 13 grudnia 2000 r. i informacja o tej transakcji również została wpisana do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Sąd stwierdził, że zostały spełnione łącznie obie przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpis tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli dniem 1 stycznia 1998 r. Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, zaś kwestia zbędności gruntu na cel jego wywłaszczenia, jak też sprzedaż ustanowionego przed 1998 r. użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich – nie mają znaczenia dla sprawy. Niniejszy wyrok jest zgodny z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z dnia 9 grudnia 2008 r. II CSK 275/08, Lex nr 484702, stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. I OSK 386/06, Lex nr 290617, stwierdził, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Również w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. I OSK 949/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy, i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skład orzekający podzielił w zupełności przytoczony wyżej pogląd Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – uznając skargę za nieuzasadnioną. Organy obu instancji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy – uzasadniając przekonująco swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. i zyskując całkowitą aprobatę sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. M. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1. Naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, iż istnieją podstawy do odmowy zwrotu spornej nieruchomości, podczas gdy warunek niezrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości został w tej sprawie spełniony, oraz 2) art. 229 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przez przyjęcie, iż w sprawie użytkowanie wieczyste stanowi użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, i w konsekwencji przyjęcie, iż niniejszy przepis stanowi podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wbrew zarzutom Skarżącej o braku ustalenia przez organy orzekające zgodności z prawem ustanowionego użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...]. 2. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, a w szczególności: art. 7, art. 9, art. 107 § 3, art. 138 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z zm.) poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przez brak uzasadnienia w zakresie warunków uznania skuteczności prawnej ustanowienia wieczystego użytkowania przez Zakład [...], i w konsekwencji naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie wywiódł, że granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza art. 229 tej ustawy, który stanowi, że "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W sprawie Sąd poddał kontroli wystąpienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na terenie obejmującym działkę nr [...], część działki [...] oraz działkę nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] wpisem dokonanym w dniu 25 stycznia 1993 r. Fakt ten nie został podważony, a organy administracji publicznej orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny nie są właściwe do rozstrzygania o prawidłowości nawiązania stosunku cywilnoprawnego i skuteczności czynności ustanowienia użytkowania wieczystego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 9, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spełnienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, a prawidłowość nawiązania stosunku cywilnoprawnego nie została podważona i nie może być przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.