II SA/Wa 766/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant sekr. sąd. Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący [...] P. G. zwrócił się z prośbą o udzielenie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i podał w nim, że w tym samym dniu nabył na podstawie aktu notarialnego lokal w P. przy ul. [...] i do momentu zakupu nie posiadał żadnego innego lokalu mieszkalnego, a w przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej, zaś przyznane mu świadczenie zostanie przeznaczone na częściową spłatę kredytu zaciągniętego na zakup tegoż lokalu. Dyrektor Aresztu Śledczego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 2 ust. 1, § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że po przeanalizowaniu wspomnianego już wyżej wniosku, kserokopii umowy kredytu z dnia [...] października 2008 r. oraz kserokopii aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczącego zakupu cytowanego już we wniosku lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m2, skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu pomocy. Z tego mianowicie powodu, że stosownie do treści § 2 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, pomoc taką przyznaje się funkcjonariuszowi spełniającemu warunki do jej przyznania na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest – tak jak skarżący – właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2010 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już przez organ stan faktyczny – powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 i skonstatował, że sama okoliczność, iż wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej został złożony po nabyciu lokalu, nie wyłącza go z kręgu osób uprawnionych do spornego świadczenia. Dla nabycia prawa do pomocy finansowej istotnym momentem jest, czy funkcjonariusz w służbie miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w chwili, gdy nabywał lokal, a zatem czy wówczas był uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Natomiast nie można tego momentu oceny przesuwać na stan faktyczny i prawny, który powstał po nabyciu lokalu mieszkalnego lub domu. Potwierdza to treść § 5 ust. 3 pkt 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia, który regulując niezbędne dokumenty dołączane do wniosku wskazuje na "umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną". Zatem nie do przyjęcia jest zróżnicowanie tego prawa do sytuacji, kiedy to jeden z funkcjonariuszy składa wniosek o pomoc finansową w dzień poprzedzający zawarcie aktu notarialnego, drugi zaś w dniu zawarcia aktu notarialnego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty – podał, że nabyty przez skarżącego lokal spełnia warunki dotyczące powierzchni oraz znajduje się w miejscowości pobliskiej, a na zakup tego lokalu skarżący zaciągnął kredyt hipoteczny w dniu [...] października 2008 r. i w dalszej części powołał się na wskazaną już przez skarżącego uchwałę składu 7 sędziów oraz na jej fragment stanowiący, iż z zawarcia umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe: "nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym lokalem". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, uznając je za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu – przytaczając opisany już powyżej stan faktyczny oraz wspomnianą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołując się na zarzuty zawarte w odwołaniu – podał, że lokal, na który zaciągnął kredyt, nabył w dniu złożenia wniosku i w tej sytuacji należy mu się sporne świadczenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że skarżący w dniu złożenia wniosku "posiadał" opisany już powyżej lokal w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Jak nie trudno zauważyć, przepis ów określa jedynie krąg osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone, natomiast nie podaje innych kryteriów warunkujących jego przyznanie. Zatem przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania pomocy finansowej i w konsekwencji odnieść się należy do brzmienia art. 85 ustawy, który statuuje prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Chodzi więc tu o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem uwzględniający stan rodzinny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 81 ust. 1 i ust. 2). Z kolei podstawową formą zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy na podstawie decyzji administracyjnej i dopiero w sytuacji, kiedy przydziału takiego nie dokonano, może wchodzić w grę pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Jest ona zatem ekwiwalentną formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, wynikającą z niezrealizowania uprawnienia podstawowego czyli przydziału lokalu. Stanowisko to nie wynika wprawdzie wprost z art. 90 ust. 1 ustawy, lecz należy go wywieść z wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA 2009/4/66). W rozstrzygnięciu tym zwrócono również uwagę na treść korespondującego z powyższymi rozważaniami § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) stanowiącego, że świadczenie to przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Ponadto odwołano się również do brzmienia art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 2), lub którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 2 (pkt 3). Oznacza to, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie, są właścicielami (współwłaścicielami) domu lub lokalu mieszkalnego położonego w takich miejscowościach. Zatem w stosunku do funkcjonariusza, który (lub jego małżonek) ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji, co do zasady, został osiągnięty, co powoduje, że takiemu funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu, a co za tym idzie, nie przysługuje mu też pomoc finansowa przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy. Jednakże w uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdza się również, że "Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy", a ponadto podkreślono, że uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1, ponieważ decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie takiego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Istotne jest więc w takiej sytuacji wyjaśnienie, jak należy rozumieć pojęcie "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" funkcjonariusza. Niewątpliwie chodzi tu przede wszystkim o spełnienie kryterium przysługujących norm powierzchni mieszkalnej, na co wskazują przepisy art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Ponadto "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" musi mieć charakter faktyczny, a nie jedynie formalny, tzn. wynikający z samego faktu nabycia domu (lokalu) bez odniesienia się do możliwości zamieszkania w nim w dacie jego nabycia i problem ów został zasygnalizowany w niniejszej uchwale, w której czytamy również, że "Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania, trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w razie nabycia domu w budowie czy w stanie surowym (...). Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi jednak do wniosku, że w takich sytuacjach – umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim – funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że [...] P. G. nie posiadał lokalu mieszkalnego i był w związku z tym uprawniony do równoważnika pieniężnego za jego brak. Bezspornym również jest i to, że nie korzystał on dotychczas z pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, zaś w dniu [...] czerwca 2008 r. podpisał przedwstępną umowę nr [...] sprzedaży lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...], na co zaciągnął kredyt hipoteczny umową z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i w dniu [...] grudnia 2009 r. nabył wspólnie z żoną ów lokal na współwłasność umową notarialną Repertorium [...] Nr [...] oraz w tym samym dniu, tj. [...] grudnia 2009 r. złożył wniosek o uzyskanie spornej pomocy finansowej. Jednak – i co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji – stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej m.in. podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia prawdy obiektywnej i jest to jedna z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to podstawową regułę procedowania, obowiązującą dla całości postępowania i w konsekwencji skonkretyzowanie obowiązków organu administracji publicznej w zakresie przede wszystkim ustalenia – poprzez normę prawa materialnego – dokładnej treści żądania strony wyznaczającego rodzaj sprawy, a co za tym idzie faktów mających znaczenie dla sprawy i zebrania w tym zakresie odpowiednich dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i jest to kolejna podstawowa zasada postępowania administracyjnego. Implikuje to konieczność m.in. takiego prowadzenia postępowania, aby wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Niezależnie od powyższego organ winien się kierować w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym kolejną podstawową zasadą, o której mowa w art. 9 k.p.a., a mianowicie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać one winny nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w nieznajomości prawa, zaś w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Innymi słowy mówiąc bierność organu w zakresie udzielanie stronie całokształtu informacji związanej z załatwieniem danej sprawy, to jest zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego mogących załatwić daną sprawę z wynikiem dla niej korzystnym, stanowi naruszenie prawa. Tym bardziej, że nie może się organ ograniczać jedynie do udzielania samych informacji, ale przede wszystkim wyjaśniać przepisy prawa oraz w pewnym sensie starać się być doradcą strony w zakresie udzielania jej wskazówek, co do postępowania w danej sprawie. Wreszcie musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie zadośćuczyniły wskazanym powyżej regułom procesowym i to w sposób, który – w ocenie Sądu – miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego mianowicie powodu, że koncentrując się na zasadniczej tezie wspomnianej uchwały, całkowicie pozostawiły poza obszarem swoich rozważań kwestię, czy zakupiony przez skarżącego lokal nadawał się do zamieszkania. W znajdującej się w aktach sprawy umowie przedwstępnej lokalu mieszkalnego wynika, że zakres robót wykończeniowych, o których mowa w § [...] obejmuje tynki gipsowe z wyłączeniem pomieszczeń sanitarnych, w pomieszczeniach sanitarnych otynkowany sufit oraz surowe ściany, posadzki betonowe (ust. [...] pkt [...] ppkt [...] i [...]) i chociażby z tego już wynika, że stan lokalu był surowy, nie do zamieszkania, a jeśli się do powyższego doda np. brak stolarki drzwiowej czy też brak tak zwanego białego montażu, o czym wspomniał skarżący na rozprawie przed Sądem, to bezspornym jest, że lokal ten nie nadawał się w tym stanie do zamieszkania i w konsekwencji skarżący winien otrzymać pomoc mieszkaniową. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy nabyty przez skarżącego lokal nadawał się do zamieszkania już w dniu złożenia wniosku. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowane, a cytowane już wyżej przepisy rozdziału 6 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.