VII SA/Wa 1711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1711/10 UZASADNIENIE [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2010r. nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia na wniosek L.. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].06.2008r., znak: [...] nakazującej W. S. rozebranie budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A. na terenie działki nr [...] obr. [...] L. M. odwołał się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że posiada On interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem ściana rozbieranego budynku jest położona w granicy jego nieruchomości; wydanie decyzji o rozbiórce skutkuje koniecznością zastosowania art. 47 ustawy prawo budowlane i tym samym obowiązkiem zabezpieczenia terenu należącego do skarżącego, przez inwestora. Ponadto inwestor domaga się odszkodowania zarzucając skarżącemu, że to na skutek jego działań doszło do konieczności rozbiórki budynku. Odwołujący się wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 67 ust 1 ustawy prawo budowlane dotyczy budynku nieużytkowanego w sytuacji, w której wydano decyzję w oparciu o powyższy przepis dla użytkowanego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]06.2010r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie, złożony przez L. M. wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].06.2008r., nakazującej W. S. rozebranie budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A.C. na terenie działki nr [...] obr. B.. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 118). Zdaniem organu zgodnie z treścią przepisów Prawa budowlanego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 67 Prawa budowlanego mogą być jedynie podmioty wskazane w art. 61 i 67 Prawa budowlanego tj. osoby które są zobowiązane do utrzymania obiektu budowlanego w należnym stanie technicznym, czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zasada ta dotyczy również postępowania w sprawie VII SA/Wa 1711/10 stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego a z akt sprawy wynika, że wnioskodawca – L. M. nie jest właścicielem ani zarządcą budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A. C.na terenie działki nr [...] obr. B. W skardze złożonej do Sądu, L. M. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania . Strona skarżąca podniosła, że wydana decyzja jest lakoniczna, albowiem cytuje się w niej szereg przepisów bez wskazania w osnowie konkretnego przepisu zakazującego wszczęcie postępowania. Podniosła również, że w niniejszej sprawie nie ma przepisu zakazującego udziału innym osobom w postępowaniu, który dotyczą ich interesu prawnego tym bardziej, iż budynek jest położony w granicy z jego działką więc taka rozbiórka wiąże się z koniecznością wejścia na jego działkę. Dlatego zdaniem strony skarżącej organ w ogóle nie rozważył zasadności podnoszonych zarzutów w kontekście przepisu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy ,że z treść wskazanych przez organ przepisów art. 61 i 67 Prawa budowlanego nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego nie nadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. Zgodnie z przepisem 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 118) nakaz rozbiórki nałożony trybie art. 67 Prawa VII SA/Wa 1711/10 budowlanego może być jedynie skierowany do podmiotów wskazane w art. 61 i 67 Prawa budowlanego tj. osób które są zobowiązane do utrzymania obiektu budowlanego w należnym stanie technicznym, czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego co wcale nie oznacza zawężenie kręgu stron postępowania wyłącznie do tych osób. Sąd nie widzi żadnego przepisu prawa, który by zawężał w powyższym postępowaniu stosowanie przepisu art. 28 K.p.a. , tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust.2 Prawa budowlanego). Zatem interes prawny L. M. powinien być zbadany zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu ww. przepisu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje zatem istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie legitymującej się interesem prawnym co w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja jej uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. L. M. w odwołaniu skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem ściana rozbieranego budynku jest położona w granicy jego nieruchomości. Ponadto wydanie decyzji o rozbiórce skutkuje koniecznością zastosowania art. 47 ustawy prawo budowlane i tym samym obowiązkiem zabezpieczenia terenu należącego do skarżącego, przez inwestora. Organ odwoławczy tej argumentacji strony skarżącej nie rozważył błędnie uznając ,że istnieje w tej sprawie zamknięty krąg stron ograniczony jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym VIISA/Wa 1711/10 postępowaniem co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bowiem w toku postępowania nie został zbadany interes prawny osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Nadmienić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji, (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie, że nakaz rozbiórki obiektu dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami, zwłaszcza że opisany wyżej obiekt może znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego. Podnieść również należy, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Powyższe oznacza, iż w sytuacji, kiedy skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoływała się na własny interes prawny, to rzeczą organu administracji było, aby wszcząć postępowanie w tej sprawie, a następnie w jego toku ustalić, czy ma ona rzeczywiście interes prawny do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie i dopiero po tych ustaleniach organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Kwestia zbadania interesu prawnego, wymagała bowiem dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, tego rodzaju zaś czynności winny były zostać przeprowadzone po wszczęciu postępowania w tej sprawie, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. VIISA/Wa 1711/10 Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne. Dopiero zaś po wszczęciu tego postępowania dokona zbadania interesu prawnego L. M. przy czym , organ administracji publicznej nie może uchylić się od oceny wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.) uchylić decyzję organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.