II GSK 315/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1428/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 1428/10) oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Decyzją z [...] listopada 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W dniu [...] stycznia 2010 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, na podstawie którego [...] stycznia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – T. zawiadomił o zajęciu rachunku bankowego spółki A. W dniu [...] stycznia 2010 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. wierzyciel – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Wierzyciel stwierdził, że z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001r., Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w związku z art.15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2005, nr 229, poz. 1954) wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co w sprawie miało miejsce (decyzja MWITD w W. z [...] listopada 2009 r.). W ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego niezasadny był też zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bowiem (zgodnie z art. 51 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz.U. z 2001 r. nr 125, poz. 1371 ze zm.) nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do egzekwowania swoich orzeczeń. Wierzyciel stwierdził także, że wskazanie w tytule wykonawczym art. 2 § 1 upea, jako podstawy prawnej egzekucji jest wystarczające, ponieważ w przepisie tym wymieniono obowiązek na podstawie którego tytuł wykonawczy został wystawiony. Po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o. na postanowienie z [...] marca 2010 r. o stwierdzeniu bezzasadności zarzutów Spółki w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ podzielił stanowisko M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odnośnie zarzutów Spółki. Odnosząc się do zarzutu wystawienia tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ podkreślił, że do wystawienia tytułu uprawniony jest i był, jako wierzyciel- M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zgodnie bowiem z art. 1a pkt 13 upea wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 upea w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest uprawniony zgodnie z art. 5 tej ustawy - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 listopada 2010 r. oddalił skargę. Sąd stanął na stanowisku, iż organy obu administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Za zasadne WSA w W. uznał stanowisko organów orzekających, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z [...] listopada 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Sąd wskazał również, że zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału ze względu na sposób powstania należności, lecz określają wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, tak jak miało to miejsce w sprawie. Od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma bowiem do czynienia ze stroną. Wówczas strona może działać przez pełnomocnika, któremu - jeżeli został ustanowiony - doręcza się pisma. WSA w W. podzielił jednocześnie stanowisko organu odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prowadzenia egzekucji. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji A. spółka z o.o. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie którego przeciwko skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu; - przepisów postępowania, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa w zw. z 33 pkt 6 ustawy o egzekucji w administracji, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego do jego złożenia organu. Od 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne mające charakter techniczny mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. Zdaniem skarżącej jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, jest uprawniony do jej przeprowadzenia a nie organ który jest władny ją podpisywać. A. spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art.174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa należy podkreślić, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa), a także naruszenie przepisów dotyczących właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 ppsa) i odnoszących się do orzeczeń sądowych (art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz lit. c/, art. 151 ppsa) w związku z treścią art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując jednocześnie, że do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż egzekucja administracyjna przeciwko spółce jest dopuszczalna mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, co w ocenie Spółki miało wpływ na wynik postępowania i skutkowało oddaleniem skargi. W związku z powyższym zarzutem podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 ppsa przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Tymczasem ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały całkowicie pominięte zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną właściwości M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] kwietnia 2008 r., o nałożeniu na A. spółkę z o.o. kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda M., a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed nowelizacją przepis art. 51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (poza Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego. Natomiast po nowelizacji tego przepisu z regulacji wynika, że opisane wyżej zadania wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej błędnie przyjęto, że opisana wyżej zmiana oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych przez WITD. Należy tu odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, gdzie wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji, koniecznym jest między innymi zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Podniesiono także, że w obowiązującym podziale kompetencji nie było (w ocenie autorów projektu) przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się między innymi do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Konsekwencją przesunięcia zadań i kompetencji do samorządu województwa była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Sąd pierwszej instancji zasadnie również wskazał, że w art. 2 pkt 2 lit. b/ obowiązującej wówczas ustawy z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 80 poz. 872 ze zm.) przewidziano, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonej inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Ponadto z art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowych, w wyniku której mają prawo do nakładania kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Wreszcie wskazać należy, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Natomiast w ust. 6 powołanego wyżej przepisu, w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2010 r. wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Główny Inspektor Transportu Drogowego. W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.