I SA/Wa 845/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. C., D. Z. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowienie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia H. C., D. S. i M. S. na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organu wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku wyżej wskazanych osób o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w jednej księdze wieczystej objęte są trzy działki ewidencyjne i dwie nieruchomości (działka nr [...] stanowiąca własność Miasta [...] oraz nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa). Sąd Wieczysto-Księgowy oddalił wniosek o odłączenie działek ewidencyjnych nr [...] z wyżej wskazanej księgi wieczystej. W ocenie organu I instancji zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym powstałym na skutek dwóch decyzji administracyjnych, które może nastąpić jedynie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie wnieśli H. C., D. Z. i M. S., podnosząc, że bezzasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania, a organ przedłuża postępowanie i nie dopuszcza do realizacji wniosku. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy taki związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ wskazał, że w omawianym stanie faktycznym zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w postanowieniu organu I instancji zgodnie z którym stwierdzenie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, objętej przedmiotowym wnioskiem, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym i konieczność doprowadzenia do zgodności zapisów w tej księdze z rzeczywistym stanem prawnym jest zagadnieniem wstępnym w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu powołanego przez organ I instancji postanowienia Sądu Rejonowego dla [..] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 21 października 2008 r. wskazano, że prawo własności Skarbu Państwa dotyczące działek ewid. Nr [...] jest nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania wieczystego działek opisanych w księdze [...]. Sąd wskazał także na istnienie dwóch konkurencyjnych tytułów własności dotyczących działek nr [...] obecnie [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że koniecznym jest przed rozpoznaniem przedmiotowego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, doprowadzenie do zgodności zapisów w księdze wieczystej obejmującej nieruchomość objętą wnioskiem z rzeczywistym stanem prawnym, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. C., D. Z. i M. S. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie istnieje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia, którym jest ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ani organ ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustalają związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania czyli przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zagadnieniem wstępnym. W obecnym stanie prawnym doktryna i orzecznictwo przyjmują, iż brak takiego ustalenia stanowi przeszkodę w zawieszeniu postępowania. Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie występują dwa konkurencyjne tytuły własności: decyzja Wojewody [...] nr [...] oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2004 r., co w ocenie organu powoduje konieczność rozstrzygnięcia przez sąd wieczysto księgowy w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie ustalenia zgodności stanu prawnego. Zdaniem skarżących pogląd ten jest całkowicie niezasadny a jego przyjęcie prowadzi do wniosku, iż do jurysdykcji sądu wieczystoksięgowego należy kontrola decyzji administracyjnych i rozstrzyganie, która z nich jest prawidłowa. Skarżący podkreślili, że powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych – zbliżone w swym charakterze do powództwa z art. 189 kpc o ustalenie istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego – nie może być – jak zauważył Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 27 października 2005 r. (sygn. III CK 106/05) – "... traktowane jako uniwersalny instrument służący do weryfikowania wszelkich zdarzeń prawnych, dotyczących nieruchomości, mających założone księgi wieczyste." W szczególności sąd powszechny nie powinien ingerować w kompetencje sądownictwa administracyjnego i administracyjnego toku kontroli instancyjnej. Skarżący podkreślili, że linia orzecznicza przedstawiona powyżej została utrwalona w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2007 r. (sygn. IV CSK 350/06), w którym stwierdzono: "Zmiana wpisu w księdze wieczystej, którego dokonano na podstawie decyzji administracyjnej jest możliwa wówczas, gdy dojdzie do uchylenia tej decyzji lub jej zmiany w procedurze administracyjnej". Skarżący wskazali, że wobec braku związku pomiędzy koniecznością ustalenia zgodności stanu faktycznego z rzeczywistym stanem prawnym, a wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie istnieje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślili także, że wniosek ich jest trzecim wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożonym w ciągu ostatnich 9 lat i że żaden z nich nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty są chybione. Organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zgodna z prawem. Zważyć w pierwszej kolejności należy, jakie są skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] października 1993 r., w części dotyczącej dawnej działki nr [...] - obecnie działek nr [...]. Otóż stwierdzenie nieważności jest aktem, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność aktu administracyjnego dotkniętego wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą inne ważne konsekwencje prawne. Między innymi sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. W obliczu tych stwierdzeń działki nr [...], będące przedmiotem postępowania nadzorczego, nigdy nie przestały być własnością Skarbu Państwa. Tymczasem, jak wynika z księgi wieczystej nr [...] dotyczącej spornej nieruchomości jako właściciel działek nr [...] w księdze tej wpisane jest Miasto [...]. Sąd Wieczysto - Księgowy postanowieniem z [...] października 2008 r. oddalił wniosek Skarbu Państwa o odłączenie do nowej księgi działek nr [...], wskazując na konieczność wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro bezsporne jest, że obecne wpisy właściciela co do działek nr [...] w księdze wieczystej są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, to doprowadzenie do prawidłowości wpisów stanowi warunek konieczny do załatwienia wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy zauważyć, że istota przekształcenia polega na ustanowieniu prawa własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, z jednoczesnym odjęciem tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, a następnie wpisanie nowego właściciela do księgi wieczystej. Konieczne jest więc, aby były właściciel był wcześniej prawidłowo wpisany w księdze wieczystej. W przeciwnym razie stanowić to będzie przeszkodę do wpisu nowego właściciela. Ponadto zważyć należy, że prawidłowe ustalenie właściciela dotychczasowego, którego prawa wynikają z księgi wieczystej ma znaczenie dla ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 3 ustawy z 29 czerwca 2005 r., decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego, także z tej przyczyny, konieczne do rozpoznania wniosku skarżących jest prawidłowo wpisane prawo własności dotychczasowego właściciela. Do czasu ujawnienia prawidłowych wpisów w księdze wieczystej organ administracji publicznej nie może skutecznie merytorycznie rozpoznać wniosku skarżących. Doprowadzenie do prawidłowych wpisów może nastąpić w wyniku wyroku sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to typowe zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się bowiem sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie występuje bezpośredni związek pomiędzy sprawą w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a sprawą prawidłowego wpisu do księgi wieczystej właściciela działek nr [...], poprzez uzgodnienie treści tej księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast powołane przez skarżących dwa wyroki Sądu Najwyższego nie uzasadniają zarzutów skargi. Otóż wyrok o sygn. III CK 106/05 dotyczy powództwa o ustalenie nieważności umów darowizny. Z kolei w wyroku o sygn. IV CSK 350/06 Sąd Najwyższy stwierdził, że z decyzji administracyjnej powinno wynikać, czy dana nieruchomość podlega pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie w wyroku tym Sąd wskazał, że zmiana wpisu w księdze wieczystej, którego dokonano na podstawie decyzji administracyjnej, jest możliwa wówczas, gdy dojdzie do uchylenia tej decyzji lub jej zmiany w procedurze administracyjnej. W niniejszej sprawie właśnie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ujawniła się niezgodność wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z przyczyn powyżej wskazanych niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 10 ustawy o księgach wieczystych. Zważyć należy, że organ nie stosował tego przepisu i stosować go nie powinien. Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione argumenty prawne i faktyczne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.