II SA/Łd 47/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta Ł. odmówił M. H. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, lokalnego ujęcia wody, lokalnego systemu odprowadzania ścieków oraz zjazdu na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A – dz. nr [...], obręb [...]. Decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia 22 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Łd 185/09, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji. Sąd wskazał, iż organy niedostatecznie wyjaśniły i uzasadniły brak przesłanki dobrego sąsiedztwa, w szczególności niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, iż należy rozważyć konieczność zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ pierwszej instancji podał, iż biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009r., poddano ponownie rozważaniom wyniki analizy urbanistycznej. Stwierdzono, że tereny wzdłuż ulicy A są obszarem niezurbanizowanym, stanowią enklawę otwartego krajobrazu łąkowego i są wykorzystywane do celów rolniczych, a także stanowią część naturalnego korytarza ekologicznego i przewietrzającego miasta. Występująca tu bardzo nielicznie i w dużym rozproszeniu oraz znacznym oddaleniu od ul. A zabudowa jest bezpośrednio związana z produkcją rolną. Dotyczy to całej ul. A a nie tylko odcinka objętego analizą. W analizowanym obszarze występują jedynie dwie działki zabudowane: - działka [...] (obręb [...]), na której znajduje się budynek o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, a zatem odmiennej od planowanej przez inwestora i z tego względu nie mogący stanowić wyznacznika do ustalenia parametrów nowego budynku mieszkalnego; - działka nr [...] (obręb [...]), na której znajduje się zabudowa zagrodowa w skład, której wchodzi budynek mieszkalny oraz trzy budynki gospodarcze służące produkcji rolnej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku z tym może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Ponadto istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej potencjalnie umożliwia pojawienie się nowych gospodarstw rolnych, a także o dużym stopniu uciążliwości. Budynki na działce nr [...] znajdują się poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Działka nr [...] tylko w niewielkiej części, pełniącej funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej, znajduje się w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcja terenu i w żadnym stopniu nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek mieszkalny jednorodzinny. Teren wzdłuż ulicy A posiada zdecydowanie niezurbanizowany charakter i planowana inwestycja niewątpliwie zmieniałaby obecny sposób jego zagospodarowania oraz mogłaby przyczynić się do szybkiej jego całkowitej zabudowy. Zdaniem organu pierwszej instancji prawidłowość powyższych wniosków znajduje swoje potwierdzenie w takich opracowaniach planistycznych jak: obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., projekt nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: B, C i D, południowej granicy obrębu [...] oraz zachodniej granicy miasta, projekt uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu "A". W związku z brakiem w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie można racjonalnie ukształtować parametrów nowej zabudowy, jako kontynuację zabudowy istniejącej - stąd warunek "dobrego sąsiedztwa" należy uznać za niespełniony. Objęta wnioskiem działka nr [...], jest zlokalizowana przy ul. A - drodze wewnętrznej, pozostającej we władaniu Referatu Komunalnego Ł. – P. U.M.Ł., która to droga zapewnia dostęp do publicznej drogi powiatowej - ul. D. Warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony. Zgodnie z załączonymi do wniosku oświadczeniami gestora sieci, istnieje możliwość zaopatrzenia projektowanej inwestycji w energię. Odprowadzenie ścieków i zaopatrzenie w wodę planuje się w systemie lokalnym. Projektowane uzbrojenie terenu jest zatem wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Według wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 3000 m2 posiada kontur klasyfikacyjny RIIIa i RIVa. Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, zatem teren, którego dotyczy wniosek nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto organ pierwszej instancji podniósł, iż nie stwierdzono niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od tej decyzji M. H. zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż funkcja mieszkaniowa zawiera się w funkcji zagrodowej (mieszkalno – gospodarczej), zaś organ administracji powinien stosować zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż część opisowa sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wskazuje, iż objęta wnioskiem inwestora działka nr [...], położona jest w terenie niezurbanizowanym, wykorzystywanym dotychczas do celów rolniczych. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa na działce nr [...], nie mogące stanowić wyznacznika dla wnioskowanej zabudowy. Pozostałe obiekty znajdują się poza obszarem analizowanym, a po drugie również nie spełniają warunku kontynuacji funkcji, realizują bowiem funkcję zagrodową, odmienną od wnioskowanej – mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji niekonsekwencję polegającą na braku jednoznaczności, co do tego, czy znajdująca się na działce nr [...] zabudowa zagrodowa powinna zostać objęta oceną w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Z jednej bowiem strony część opisowa analizy, a w ślad za nią uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazują, iż w obszarze analizowanym występują dwie działki zabudowane - nr [...] i [...] (co potwierdza uwzględnienie ich, w znajdującej się w części opisowej analizy, tabeli cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym). Z drugiej zaś strony część opisowa i uzasadnienie wskazują, iż zabudowa na działce nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż analizie powinny podlegać tylko te działki które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany - tym zaś warunkom nie odpowiada działka nr [...], która tylko w niewielkiej części (pełniącej funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej) znajduje się w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie, w granicach obszaru analizowanego znalazła się cześć działki nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do zabudowań, zlokalizowanych tuż na skraju obszaru analizowanego. Taki stan faktyczny, nie daje zdaniem Kolegium, podstaw do uznania, iż działka nr [...] nie jest działka sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co jedynie wyłączałoby ją z wymaganej analizy urbanistycznej. W konsekwencji, skoro jest działką sąsiednią to również istniejąca na niej zabudowa, podlegać powinna analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponowna analiza urbanistyczna, wobec braku kwestionowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzona została przez organ pierwszej instancji w takich samych jak przy decyzji [...] granicach. Wyniki przeprowadzonej dla potrzeb poprzedniego rozstrzygnięcia analizy urbanistycznej, również wskazywały na uznanie działki nr [...] jako wchodzącej w zakres obszaru analizowanego, co stanowiło o poddaniu ocenie zabudowy istniejącej na tej działce, a co zdaniem Kolegium dodatkowo wskazuje na fakt, iż uzasadnienia decyzji nr [...] nie można interpretować odmiennie. Jak wynika z definicji określonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z istoty zabudowy zagrodowej wynika zatem, iż realizuje ona także funkcję mieszkalną. Wprawdzie można zgodzić się z poglądem, iż zabudowa zagrodowa stanowi odmienny od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej sposób zagospodarowania terenu, ale choć służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej to stanowi jednocześnie miejsce zamieszkiwania prowadzącego taką działalność. W przedmiotowej sprawie trudno mówić o dominacji w obszarze analizowanym funkcji zagrodowej, choć niewątpliwie inwestor musi mieć świadomość, iż sąsiedztwo zabudowy zagrodowej nieść może uciążliwości dla działek sąsiednich. Zdaniem Kolegium jednakże, zabudowa na działce nr [...], choć nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z funkcją planowanej, nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż ocena tego, czy planowany budynek stanowić będzie kontynuację w zakresie linii zabudowy możliwa jest w oparciu tylko o jedna działkę sąsiednią – nr [...]. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga wielości działek, a zatem nie jest możliwe ustalenie linii nowej zabudowy w oparciu o ten przepis. Istniejący stan faktyczny nie daje również podstaw do zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zastosowanie natomiast przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia ogranicza się do przypadków wyjątkowych, gdy taka konieczność wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że planowana zabudowa będzie kontynuacją zabudowy istniejącej tylko wówczas, gdy będzie zlokalizowana na innych zasadach niż np. wymienione w ust. 1 – 3 rozporządzenia. Taka zaś sytuacja w opinii Kolegium nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie oznaczałoby to bowiem "poszukiwanie" sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy o oparciu o linię zabudowy istniejącą na działce [...], a co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, nakazującą raczej powielać cechy dominujące, a nie jednostkowe. Reasumując, Kolegium uznało, iż dla inwestycji planowanej na działce nr [...] przy ul. A w Ł. nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie spełnia ona warunku kontynuacji linii zabudowy, co konsekwencji oznacza brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję M. H. podniósł, że zabudowa po obu stronach ulicy A służy nie tylko obsłudze terenów rolnych, ale również i zabudowie jednorodzinnej. Zabudowa po stronie zachodniej ulicy A jest faktem (aczkolwiek dostęp do niej z ul. A w większości nie jest bezpośredni) i nie ma ona rolniczego charakteru. Zarzucił nie stosowanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Łd 185/09, a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że na obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu jedynie trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...]. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest to najmniejsza dopuszczalna przepisami odległość zawierająca granice obszaru analizowanego. Zabudowa o funkcji mieszkalnej na działce nr [...] od ul. A wynosi ok. 150 m. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ pierwszej instancji wydający decyzję w zaskarżonej sprawie naruszyło niniejszy przepis, który nie wyznacza górnej granicy obszaru analizowanego. Może to być np. ok. 150 m lub więcej. W odpowiedzi na skargę organ administracji, wnoszące o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), powoływane dalej jako rozporządzenie. Powołana ustawa, dla zamierzeń inwestycyjnych na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza szereg wymogów formalnych, których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę M. H. na poprzednie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, omówienia wymaga przede wszystkim przesłanka wyznaczonej dla planowanej inwestycji "linii zabudowy", związana z generalną przesłanką dobrego sąsiedztwa, zdefiniowaną w cytowanym wyżej przepisie. O spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa można mówić wówczas, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Poza sporem jest, że skarżący planuje inwestycję w otoczeniu mało zurbanizowanym. Obszar analizowany został wyznaczony jako minimalna, trzykrotna wielkość frontu działki. Organ wprawdzie odwołuje się do faktu, że również i szersze jego wyznaczenie nie zmienia oceny warunków inwestycji, a to z uwagi na brak nieruchomości zabudowanych. Nie rozważono jednak okoliczności, że najbliższą drogą publiczną, z której dostępna jest (via ul. A, droga wewnętrzna) nieruchomość skarżącego, jest ulica D, o większej liczbie nieruchomości zabudowanych. Nie wiadomo, czy wyznaczenie większego obszaru analizowanego, sięgającego tej samej drogi publicznej nie zmieniłoby w tej sytuacji danych do analizy, czy nie pozwoliłoby na objęcie badaniem porównawczym jeszcze innych nieruchomości, niż wskazane w analizie. W obszarze wytyczonym na potrzeby niniejszej sprawy znalazły się dwie nieruchomości, w tym jedna zabudowana budynkami produkcyjnymi, drugą z nich – działkę nr [...], zajmują zabudowania zagrodowe. Na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż planowany dom jednorodzinny nie stoi w sprzeczności z zabudową zagrodową. Kolegium trafnie przy tym wskazało, iż zabudowa zagrodowa zawiera również zabudowę o funkcji mieszkalnej, zatem budowa domu jednorodzinnego nie stoi w kolizji z zabudową działki nr [...]. Bezspornie zaś dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy. Na podkreślenie zasługuje też fakt, iż rozważaniu podlega zabudowa w terenie wprawdzie mało zurbanizowanym, ale na obszarze miejskim, w stosunkowo niedalekim otoczeniu osiedli mieszkaniowych, zatem inwestycja w postaci domu rodzinnego nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Zwłaszcza, że w analizowanym terenie zabudowa zagrodowa nie stanowi zabudowy o charakterze powszechnym czy przeważającym, co również przemawia za wnioskiem, iż w tym konkretnym przypadku obie funkcje się nie wykluczają, a biorąc pod uwagę iż mowa o terenie miasta, można wnioskować o kontynuacji funkcji. Jednakże, pomimo zasługującego w pełni na aprobatę wniosku co do kontynuacji funkcji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie zaakceptowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, ponownie stwierdzając niemożność wytyczenia linii zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż wytyczenie linii zabudowy nie jest możliwe tam, gdzie brak zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 roku WSA w Łodzi wyraźnie wskazał, iż w takiej sytuacji należy rozważyć zastosowanie § 4 ust. 4 Rozporządzenia. Przepis § 4 Rozporządzenia reguluje zasady wytyczania linii zabudowy. I tak, co do zasady, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Sytuacje uregulowane w ust. 2 i 3 § 4 Rozporządzenia nie dotyczą rozpoznawanej sprawy. Natomiast stosownie do ust. 4 § 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ stwierdza jedynie, pomimo wniosku, iż można mówić o kontynuacji funkcji, nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy z uwagi na brak danych porównawczych z działek sąsiednich, to jest brak tak zabudowanych działek, które ową linię jako kontynuację pozwolą wytyczyć. Organ nie uwzględnia, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że na jego podstawie można ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Linia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia nie jest linią, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego. Określa maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego Organ, skoro już przyjął – co jak podkreślał sąd zasługuje na aprobatę – że nie można zarzucić planowanej inwestycji braku kontynuacji funkcji – winien był ustalić spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 i rozważyć wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 roku (II Sa/Łd 185/09). Sąd podkreślał celowość liberalnego interpretowania wymagań dotyczących linii zabudowy. Nie sposób zaakceptować wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska, że nawet przy spełnieniu pozostałych cech dobrego sąsiedztwa, niemożność ustalenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich uniemożliwia zgodę na ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę bądź ustalonej zgodnie z przepisami odrębnymi, np. regulującymi dostęp do pasa drogowego (vide ustawa o drogach publicznych) . Reasumując tę część rozważań należy dojść do wniosku, że organy niewłaściwie zinterpretował treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) w zw. z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało bezpośredni wpływ na odmowę ustalenia warunków zabudowy. Stanowi to zatem przesłankę uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że decyzje wydane po uchyleniu rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dotknięte są uchybieniami procesowymi, istotnymi z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza wymogów formalnych co do treści decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu zagospodarowani przestrzennego. Wymogi dotyczące zawartości decyzji o warunkach zabudowy sprecyzowane zostały w § 9 Rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust.1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną ( ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej – lub w razie jej braku katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Z cytowanego przepisu § 9 Rozporządzenia wynika, że określone w nim załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Weryfikacja kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji wskazuje, iż decyzja organu I instancji nie jest kompletna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie zawiera ona załącznika graficznego, wymienionego w § 9 ust. 3 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie mapy wytyczającej granice nieruchomości objętej inwestycją. Brak elementu koniecznego czyni decyzję niekompletną, co wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów, jak i normy ogólnej art. 107 § 2 k.p.a. Ponadto za nieprawidłowe uznać należy przyjęte przez organ rozwiązanie dotyczące obligatoryjnych załączników do decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] nie wymienia załączników, stanowiących jej integralne komponenty. Bezpośrednio za decyzją w aktach sprawy zamieszczono i opisano w nagłówku jako załącznik do decyzji dokument bez daty, nazwany "Wyniki ponownej analizy urbanistycznej dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A". Kolejne dokumenty to "Protokół z wizji lokalnej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A przeprowadzonej dla potrzeb ponownej analizy urbanistycznej w dniu 13 października 2008r." Dokument ten nie został jednak określony jako załącznik do decyzji czy chociażby do wskazanego wyżej dokumentu pt "Wyniki analizy urbanistycznej". Powołana w nim data sporządzenia - na rok przed wydaniem decyzji budzi poważne wątpliwości co do aktualności wniosków wizji lokalnej, wskazuje też wyraźnie, iż nie jest to analiza ponowna, skoro została sporządzona w toku poprzedniego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji później uchylonej wyrokiem sądu. Również sąsiadujący z protokołem kolejny dokument "Część opisowa ponownej analizy urbanistycznej" nie został wskazany jako załącznik do decyzji. Ocenę co do zawartości decyzji – jej części składowych – utrudnia dodatkowo fakt, iż w samej decyzji nie wskazano wyraźnie, które dokumenty stanowią jej załączniki. Do decyzji nie dołączono również graficznego załącznika do analizy, który to dokument również stanowi integralną część decyzji jako załącznik obligatoryjny (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia). Dokument taki odnaleźć można wprawdzie w aktach, ale około 60. kart wcześniej przed decyzją, jako załącznik do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Dokument ten - mapę - zaopatrzono wprawdzie w nową pieczęć informującą, że jest on załącznikiem do decyzji z dnia [...]. Jednakże takie rozwiązanie, gdy obligatoryjny załącznik mieści się nie tuż przy decyzji, ale pozostaje kilkadziesiąt stron dalej, czyni decyzję nader nieczytelną, zwłaszcza gdy organ w decyzji nie wskazał, jakie dokumenty uznaje za załączniki. Ponadto fakt ten wskazuje, że organ, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej na bazie tej analizy, nie przeprowadził ponownej analizy urbanistycznej, nie sprawdził w terenie sposobu zagospodarowania terenu. Budzić to może uzasadnione wątpliwości co do aktualności danych i wniosków analizy, a tym samym co do jej prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając poprzednie rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wskazał co prawda expressis verbis, że należy ponowić analizę, ale fakt ten wynika zarówno z zalecenia ponownej oceny analizy, jak i z faktu upływu czasu, jaki dzieli kolejne decyzje w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera kompletu części składowych wymaganych powołanymi przepisami, wskazane wyżej załączniki budzą wątpliwości co do ich aktualności, decyzja nie precyzuje, które z dokumentów stanowią jej integralną część jako załączniki. Uchybienia te przemawiają za wnioskiem, nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie powołano i nie oceniono dowodów zebranych w sprawie w sposób umożliwiający ich weryfikację, co stanowi naruszenie norm art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Organy w szczególności winny rozważyć przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym uzasadnić wybór obszaru analizowanego, wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy mając na uwadze wskazaną wcześniej interpretację tego pojęcia, ponownie rozważyć spełnienie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zawrzeć rozstrzygnięcie w decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach, cytowanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.