V SA/Wa 1293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Ż. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2010 r. nr 1/10 znak ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; - oddala skargę - W dniu ... kwietnia 2009 r. do L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wpłynął wniosek "Ż." Sp. z o.o. w . o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu ... listopada 2009 r. w grupie producentów rolnych "Ż." Sp. z o.o. oraz w podmiotach członkowskich zostały przeprowadzone przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. czynności kontrolne. Odnośnie członków grupy "R." Sp. z o.o. i "C." Sp. z o.o. kontrola stwierdziła, iż w okresie objętym wnioskiem o przyznanie pomocy, tj. od ... marca 2008 r. do... marca 2009 r., podmioty te nie dostarczyły grupie produktu, ze względu na który przedmiotowa grupa została utworzona, ponieważ go nie produkowały. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z ... grudnia 2009 r. nr ... odmówił "Ż." Sp. z o.o. przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od ... marca 2008 r. do ... marca 2009 r., tj. za pierwszy rok działalności. "Z." Sp. z o.o. ... stycznia 2010 r. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Decyzją z ... kwietnia 2010 r. nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z ... grudnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów wspólnotowych jak i krajowych. Na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1), zgodnie z którym, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.; dalej: "ustawa GR"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GR, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.; dalej: "rozporządzenie GR"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Zgodnie z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Mając na uwadze powyższe, organ zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W związku z tym, istotą przedmiotowej pomocy jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424), minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji nasion roślin oleistych wynosi 5. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż "Ż." Sp. z o.o. jest grupą producentów nasion roślin oleistych. Tymczasem w pierwszym roku działalności spółki dwóch z pięciu członków grupy w ogóle nie produkowało towaru, dla produkcji którego przedmiotowa grupa została utworzona, a rzeczywistą produkcję nasion roślin oleistych (rzepak) za pośrednictwem grupy w sposób niewątpliwy prowadził tylko jeden podmiot. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, w ocenie organu, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy. Wobec powyższego, organ stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym, przyznanie "Ż." Sp. z o.o. pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a w szczególności celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu organ wskazał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR weryfikując spełnienie przez podmiot ubiegający się o pomoc warunku zawartego w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia GR związany jest aktem administracyjnym organu właściwego do dokonania wpisu do rejestru grupy producentów tj. marszałka województwa. W analizowanym stanie faktycznym Marszałek Województwa L. przeprowadził kontrolę celem ustalenia spełnienia bądź też nie przez "Ż." Sp. z o.o. warunków ustawowych jednakże pomimo stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości w pierwszym roku funkcjonowania grupy "Ż." nie stwierdził konieczności skreślenia jej z Rejestru Grup Producentów. Mając na uwadze powyższe, organ podkreślił, iż nie kwestionuje spełniania przez "Ż." Sp. z o.o. formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez przedmiotową spółkę statusu grupy producentów rolnych. Jednakże w ocenie organu, w pierwszym roku działalności grupy, w którym dwóch jej członków w ogóle nie produkowało nasiona roślin oleistych będących produktem, ze względu na który grupa producentów została utworzona, "Ż." Sp. z o.o. w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji przedmiotowa pomoc nie powinna zostać jej przyznana. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z ... kwietnia 2010 r. "Ż." Sp. z o. o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na: 1. bezzasadne przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa, bez wskazania podstawy prawnej takiego ustalenia, podczas gdy zasady prawidłowej gospodarki wymagają zmiany upraw; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ. U. L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającej na stwierdzeniu przez organ, iż skarżąca pomimo spełnienia formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez spółkę statusu grupy producentów rolnych, w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, podczas gdy z okoliczności sprawy jasno wynika, iż skarżąca spełniła w sposób rzeczywisty zarówno warunki formalne, konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, jak i warunki niezbędne do uzyskania pomocy finansowej; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę udzielenia pomocy, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wszelkie formalne warunki określone przepisami prawa, niezbędne do uzyskania wsparcia, a organ II instancji tego faktu nie zakwestionował; 4. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81 poz. 550 ze zm.) poprzez odmowę przyznania pomocy podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.). Stosownie do art. 2 ustawy GR – osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Ustawa określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, miedzy innymi grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1). W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4). W art. 6 ustawy GR zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii organizacji wskazanych w ustawie, wykazu produktów i grup produktów dla których mogą by tworzone grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy. Wypełniając delegację ustawową Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424). W punkcie 16 załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. ustalono, że minimalna liczba członków grupy producentów nasion roślin oleistych to 5 podmiotów. Spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie GR oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy GR, czyli w ww. rozporządzeniu z 9 kwietnia 2008 r. stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy. Marszałek dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa. Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określa wydane na podstawie art. 29 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.). Zgodnie z ww. rozporządzeniem z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. Natomiast w art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005" oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w ww. rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r. Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez "Ż." Sp. z o.o. wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa L. rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1975/2006". Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Jest bezsporne i niekwestionowane przez skarżącą spółkę, że w pierwszym roku istnienia grupy dwóch z jej członków nie produkowało nasion roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. W tej sytuacji mimo uzyskania przez skarżącą spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu nasion roślin oleistych nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w wyżej wymienionych przepisach celami wsparcia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że "bezzasadne jest przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa..." Sąd stwierdza, że prawidłowe w tej kwestii jest wyrażone w decyzji stanowisko Prezesa ARiMR, zgodnie z którym istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. Za stanowiskiem tym przemawia, w ocenie Sądu, sformułowanie przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowych mówiące o działaniu wspólnym, czyli ze swej istoty działaniu wszystkich członków grupy. Za stanowiskiem tym przemawia również treść przywołanych wyżej przepisów prawa krajowego określających, że grupa może zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GR) oraz określających minimalną liczbę członków grupy w zależności od rodzaju produkowanego towaru (art. 6 ustawy GR i rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r.). Odmienne stanowisko byłoby możliwe tylko w przypadku, w którym liczba członków grupy była większa niż liczba minimalna określona w przepisach, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.