II SA/Bk 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...].03.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 17 okt 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów podziemnych i nadziemnych wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działkach: [...] i [...] przy ul. H., części działki [...], na działkach [...]; z obsługą komunikacują od ul. K.(działka [...]przez działki: [...]) lub z ul. H.(przez działki:[...]) usytuowanego ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami o nr:[...] Odwołanie zostało wniesione przez 165 osób – mieszkańców sąsiednich bloków. SKO w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji została wydana przez Prezydenta Miasta B. dnia [...].08.2009 r. Odwołanie mieszkańców sąsiednich bloków z ulic G.i Ś., zostało złożone dnia [...].01.2010 r. Odwołanie nie zawiera konkretnych zarzutów ani uprawdopodobnienia, że zostały naruszone interesy prawne osób składających odwołanie. Organ I instancji nie informował osób odwołujących się jako stron postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby te osoby były bezpośrednimi sąsiadami terenów inwestycji, a skoro nie wykazały, w odwołaniu, swojego interesu prawnego to organ postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiódł jedynie K. K. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowanie: art. 28, art. 29 i art. 30 § 4 k.p.a. oraz błędne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzucił też obrazę przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 1,7,9, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Skarżący wniósł o uznanie mieszkańców nieruchomości lokalowych z sąsiednich bloków przy ul. G .i Ś., za strony postępowania i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...].08.2009 r. W uzasadnieniu skargi, K. K. wskazał, że SKO nie zbadało, czy poszczególnym osobom należy przyznać status stron postępowania. Zdaniem Skarżącego stroną w postępowaniu zgodnie z art. 28 i 29 kpa są właściciele nieruchomości lokalowych położonych przy ul. G. nr [...] ul. Ś. [...] zamieszkali na obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Organ II instancji w toczącym się postępowaniu administracyjnym uznał, że mieszkańców reprezentuje Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." w B. i umorzył postępowanie. Tymczasem w pewnych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym, takich jak Spółdzielnia Mieszkaniowa. Nie we wszystkich przypadkach za członka spółdzielni działa Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Jeżeli członek spółdzielni wykaże swój indywidualny, własny interes prawny to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w którym może także występować Spółdzielnia Mieszkaniowa. To obowiązkiem organu jest zbadać czy taki interes prawny strona posiada i czy spełnia warunki przewidziane w art. 28 i 29 k.p.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w wyniku ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz członków Spółdzielni i przeniesienia własności lokali z udziałem we współwłasności w nieruchomości wspólnej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R. K." w B. członkowie Spółdzielni w wyniku zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony – Spółdzielni Mieszkaniowej "R. K." wstąpili jako jej następcy prawni. Nadto zauważyć należy, iż w dniu [...] listopada 2009 r. jeden z mieszkańców Pani H. K., która była uznana od samego początku za stronę postępowania administracyjnego razem z grupą mieszkańców złożyła pismo do Prezydenta Miasta B. wyrażając swój sprzeciw na decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz z miejscami parkingowymi w poziomie terenu, na działkach nr ew. {...}, obręb 5 przy ul. H.[...] w B. Zgodnie z art. 128 k.p.a. w/w pismo należało potraktować jako odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż spełniło wszystkie przesłanki tego przepisu. Skarżący uzasadnił, ze w dniu [...] stycznia 2010 r. odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wnieśli mieszkańcy – właściciele nieruchomości lokalowych położonych na obszarze oddziaływania planowanego obiektu w liczbie 156 osób. Wśród tych osób byli Państwo: H.Ł., J. Ł., M. C. i E. J., którzy byli uznani od samego początku za stronę postępowania administracyjnego. W świetle powyższych faktów uznać należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa poprzez nie uznanie za strony przedmiotowego postępowania wnoszących odwołanie. W związku z tym nie ma podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2009 r. Nr [...]znak[...]. Dalej, Skarżący zarzucił decyzji o warunkach zabudowy naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie ładu przestrzennego: planowana inwestycja ma być 8 – kondygnacyjnym wieżowcem posadowionym wśród bloków 4 – piętrowych. Nadto, Skarżący pokreślił, iż posadowienie wieżowca ograniczy dostęp światła do mieszkań w sąsiednich blokach o zupełnie zacieni 3 dolne kondygnacje. Usytuowanie przyszłego bloku na działce nr 3 doprowadzi do nie zachowania odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi ulicy Ś., która jest droga gminną (działka [...]). Ponadto, wyraził obawę, że wartość mieszkań przy ulicach Ś. i G. spadnie o 50 % w wyniku realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ stwierdził, że: "... po wstępnym badaniu sprawy okazało się, że część osób podpisujących się pod odwołaniem nie była stroną w sprawie". Skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ ani w odwołaniu, ani też w skardze nie wykazał swojego interesu prawnego ani obszaru niezbędnej ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie przyczyny wskazane w zarzutach skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, SKO stwierdziło, że wszystkie osoby odwołujące się nie miały przymiotu stron postępowania zakończonego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy. Tymczasem nie jest to zgodne z prawdą, gdyż H. K. oraz kilka innych osób (jak słusznie zauważa Skarżący) były od początku stronami postępowania przed organem I instancji. Zatem w stosunku do tych osób zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa było rzeczywistym uchybieniem procesowym organu II instancji. Organ odwoławczy nie zidentyfikował w sposób wnikliwy osób, które odwołały się jako strony postępowania i tych, które uważają, że powinny mieć status stron postępowania, a zostały pominięte przez organ I instancji. Mnogość osób odwołujących się od decyzji o warunkach zabudowy mogła nastręczać pewne trudności w ich identyfikacji, jednakże nie zwalnia to organu w wykonania obowiązku. Nadmienić należy, że w aktach administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie odnalazł odwołania z dnia [...].12.2009 r. z datą wpływu do organu [...].01.2010 r., które (prawdopodobnie) zostało przekazane SKO do rozpoznania przez Wojewodę P., gdyż w jednym odwołaniu była zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę i o warunkach zabudowy. Sąd korzystając z akt sprawy IISA/Bk 260/10 dołączył kserokopię odwołania do akt sądowych sprawy niniejszej (k-290). Organ II instancji zupełnie pominął badanie wniesionego odwołania w aspekcie art. 129 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Jeśli zatem odwołanie zostanie wniesione przez stronę (biorącą udział w I instancji) z uchybieniem terminu (bez uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu – 58 – 59 kpa), to postępowanie odwoławcze winno być zakończone postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu (art. 134 kpa). Natomiast inaczej przedstawia się kwestia terminu do wniesienia odwołania dla osoby, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która, brała udział w postępowaniu (a przy wielości stron – termin najpóźniej doręczonej decyzji). Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji (a uważa się za stronę w świetle art. 28 kpa), a decyzja organu I instancji uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, to osoba taka nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie niniejszej decyzja nr [...]o warunkach zabudowy została wydana przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...].08.2009 r. i stała się ostateczna z dniem [...].10.2009 r. Tymczasem odwołanie mieszkańców ulicy G. i Ś. zostało wniesione dopiero [...].01.2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Inne rozstrzygnięcie dotyczyć będzie odwołujących się, którzy byli stronami postępowania przed organem I instancji (co należało ustalić), a odmienne wobec pozostałych osób. Tu organ winien skorzystać z przepisu art. 9 kpa. Jeżeli organ ustali, że odwołanie z dnia [...]\.01.2010 r. (data wpływu) konkretnych osób, należy zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania, to zgodnie z właściwością wniosek taki podlegał będzie rozstrzygnięciu przez organ wydający decyzję w ostatniej instancji (art. 150 kpa). Wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym. Pierwsza faza postępowania o wznowienie postępowania polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy zachowany został termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. w sprawie o sygn. IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449) jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Jeżeli zostanie wskazana przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie powinien badać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, okoliczność ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa, tj. w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Reasumując, postanowienie organu odwoławczego o wznowieniu postępowania zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ winien w pierwszej kolejności dokonać odpowiedniej kwalifikacji "odwołania" w zależności od wnoszącego podmiotu. Jeżeli wnoszącymi są strony postępowania, biorące udział w tym charakterze przed organem I instancji, organ odwoławczy winien dokonać albo rozstrzygnięcia merytorycznego albo procesowego po zbadaniu zachowania wymogów art. 129 kpa. W odniesieniu do pozostałych podmiotów (osób, które nie były stronami w I instancji i nie zachowały terminu do wniesienia odwołania) należy rozważyć kwestię wznowienia postępowania, przekazując w tej części "odwołanie" do organu I instancji, który winien zbadać wszelkie przesłanki wznowienia. Sąd nie zajął stanowiska co do zarzutów skargi, odnoszących się merytorycznie do decyzji o warunkach zabudowy, albowiem prawidłowe ustalenie stron postępowania jest warunkiem koniecznym i pierwszoplanowym, bo można zajmować się meritum sprawy dopiero po prawidłowym ustaleniu wszystkich stron postępowania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na podstawie ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązuje procedura administracyjna, a ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa, czyli warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć to na względzie. Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200 p.p.s.a.