IV SA/Wa 1532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy działki o nr. ew. [...], położonej w obrębie S., gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z kuchnią letnią i odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowienie wydane w sprawie wniosku organu gminy dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy powinno być oparte na przepisach, które w sposób bezpośredni dają podstawę do rozstrzygnięcia w tej sprawie. W związku z powyższym za niezgodne z prawem należy w ocenie organu odwoławczego uznać stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., iż podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie mógł stanowić mający ogólny charakter przepis art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przez ograniczenia, o których mowa we wskazanym przepisie należy rozumieć, w kontekście rozpatrywanego wniosku Burmistrza Miasta P., jedynie zakazy wynikające z rozporządzenia ustanawiającego Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], bowiem tylko one, jako umocowane na podstawie delegacji art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, dają podstawę do ograniczenia działań na terenie obszaru chronionego krajobrazu we wskazanym przez nie zakresie. Również cele, dla których utworzono dany obszar nie stanowią materialnej podstawy orzekania. Organ odwoławczy nie podzielił również oceny Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., iż jako podstawę odmowy uzgodnienia można było wskazać § 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 rozporządzenia Wojewody [...]. Nie można było bowiem jako podstawy odmowy uzgodnienia owych warunków wskazać wiercenia własnego ujęcia wody, uznając je za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt. 41 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć Sygn. akt IV SA/WA 1532/10 mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Przyjęcie takiego stanowiska wymagałoby bowiem uprzedniego wykazania istnienia jego znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Tego jednak nie dowiedziono. Podobnie za nieuzasadnione uznał organ odwoławczy podstawy odmowy oparte na § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. rozporządzenia, również obejmujące zakazy tyczące stosunków wodnych. Uzasadniając swe stanowisko organ zaznaczył, że w kontrolowanym postanowieniu bezpodstawnie uwzględniono wskazane zakazy, domniemując niejako istnienie negatywnego wpływu planowanej do realizacji studni na tereny wodno-błotne, znajdujące się w najbliższej okolicy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił ponadto, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia, w dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] wydał rozporządzenie nr [...] w sprawie [...], w którym ustanowił nowe zakazy dla obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja, co obligowało Generalnego Dyrektora Ochrony do uwzględnienia tej zmiany prawa. Nowy stan prawny zaczął obowiązywać począwszy od dnia [...] stycznia 2009 r. Zakaz, który w ocenie organu odwoławczego, zostałby naruszony poprzez realizację planowanej inwestycji wynika z § 4 ust. 1 pkt 8 nowego rozporządzenia i zabrania lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Analiza zgromadzonych akt sprawy oraz informacji znajdujących się na oficjalnej stronie Geoportal prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii wykazała, że działka nr ew. [...] od strony zachodniej bezpośrednio przylega do jeziora K. W projekcie decyzji w "Ustaleniach dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" wskazano, że linia zabudowy jest zgodna z przepisami szczególnymi i załącznikiem graficznym. Na załączniku graficznym, zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną w odległości 20 m od drogi, zabudowa może być realizowana w odległości 0-125 m od jeziora K. Z punktu widzenia ochrony przyrody taka inwestycja nie jest dopuszczalna. Do planowanej inwestycji nie znajdują zastosowania odstępstwa od zakazu, wymienione w § 4 ust. 5 tego rozporządzenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił Sygn. akt IV SA/WA 1532/10 nadto, że działki przyległe do analizowanego terenu nie są zabudowane. Nie ma więc możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w myśl § 4 ust. 5 tego rozporządzenia. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł do Sądu M. S. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: * § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia [...] poprzez jego zastosowanie, * § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia [...] poprzez jego niezastosowanie, * art. 119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rozporządzenie [...], stanowiące podstawę dokonanej przez organ oceny zgodności postanowień uzgadnianej decyzji warunków zabudowy działki nr [...] z przepisami z zakresu ochrony środowiska weszło w życie w dniu [...] stycznia 2009 r., czyli już po wszczęciu postępowania w sprawie uzgadnianej decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie dotychczasowe przepisy, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia [...] oraz art. 119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które są względniejsze dla strony i które były obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Samo to, że obecnie opisane rozporządzenie nie obowiązuje, nie może stanowić samodzielnej podstawy do stosowania nowych przepisów, w szczególności kiedy postępowanie zostało zainicjowane w dacie obowiązywania tego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2010 r. skarżący wskazał dodatkowo, że gdyby organ pierwszej instancji uzgodnił warunki zabudowy dla Sygn. akt IV SA/WA1532/10 planowanej inwestycji bez zbędnej zwłoki, postanowienie zostałoby wydane na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów, które były względniejsze dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza przepisów obowiązującego prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż kompetencje organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu faktycznego jak i prawnego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego i zastosować przepisy obowiązujące w czasie rozpatrywania przez siebie sprawy. Tak też uczynił orzekający w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zauważyć bowiem należy, że zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] stycznia 2009 r. Ocena legalności rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska winna więc się sprowadzać w szczególności do ustalenia, czy organ ten prawidłowo zinterpretował i Sygn. akt IV SA/WA 1532/10 zastosował przepisy rozporządzenia Wojewody [...], ustanawiające nowe zakazy dla obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja. Rozporządzenie to bowiem weszło w życie w dniu [...] stycznia 2009 r, a zatem obowiązywało w dacie procedowania przez organ drugiej instancji. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Normą prawa, którą miał obowiązek zastosować Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wbrew twierdzeniom skargi, nie był akt obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania, lecz rozporządzenie Wojewody [...], które weszło w życie w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zasadnie uznał organ odwoławczy, iż nie było podstaw do odmowy uzgodnienia zamierzonej inwestycji na podstawie przesłanek wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2008 r., w szczególności ze względu na konieczność wiercenia własnego ujęcia wody, bez wykazania istnienia negatywnego wpływu planowanej do realizacji studni na tereny wodno-błotne, znajdujące się w najbliższej okolicy. Zasadnicze znaczenie dla sprawy jednak miały wywody prawne zawarte w końcowej części uzasadnienia. Sytuacja bowiem w zakresie owego uzgodnienia zmieniła się wraz z wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...]. Było to wynikiem wprowadzenia jednego z możliwych zakazów, przewidzianego m. in. dla obszarów chronionego krajobrazu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Chodziło o możliwość wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Taki zakaz w konsekwencji został wprowadzony do powołanego rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i stał się normą obowiązującą. W efekcie § 4 ust. 1 pkt 8 nowego rozporządzenia, powołany w zaskarżonym postanowieniu, zabrania lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej Sygn. akt IV SA/WA 1532/10 lub rybackiej. Jednocześnie ust. 5 § 4 przewiduje zwolnienie od tego zakazu dla: 1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Organ przeanalizował rzeczowo, czy można w sprawie mówić o odstępstwach od tego zakazu i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki z pkt. 1 pozwalające na takie odstępstwo nie zostały spełnione. Studium lub inny równorzędny dokument planistyczny nie został dla tego terenu opracowany. Nie ma tam też zabudowy na działkach sąsiednich, która pozwoliłaby na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora. W projekcie decyzji w "Ustaleniach dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" wskazano natomiast, że linia zabudowy jest zgodna z przepisami szczególnymi i załącznikiem graficznym. Jakkolwiek warunki zabudowy nie wskazują dokładnie miejsca realizacji zamierzenia budowlanego na danej działce, to z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną od drogi, przebiegającą od niej w odległości 20 m, że zabudowa miałaby być realizowana w odległości 0-125 m od jeziora K. Lokalizacja taka pozostaje w sprzeczności z cytowanym rozporządzeniem. Tym samym stwierdzić należy, co trafnie przyjął organ odwoławczy, że w dacie rozpatrywania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia złożonego przez inwestora, przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za niezgodny z przepisami szczególnymi tj. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], albowiem umożliwia on realizację planowanej inwestycji w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Na marginesie należy zauważyć, iż nie został spełniony także warunek pozwalający na odstępstwo, określony w pkt. 2. Na działce tej bowiem nie zostało Sygn. akt IV SA/WA 1532/10 dotychczas utworzone siedlisko, którego zabudowa mogłaby być uzupełniana. Nie jest spełniona również przesłanka do zastosowania odstępstwa na podstawie określonej w pkt. 3, albowiem planowana inwestycja nie jest przeznaczona do pełnienia funkcji plaży, kąpieliska lub przystani. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezastosowania przez organ odwoławczy art. 119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stwierdzić należy, że przepis ten nie może stanowić podstawy do określenia warunków w uzgodnieniu dokonywanym na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powyższy przepis, co słusznie zauważył organ odwoławczy, ma charakter uzupełniający w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach prawa wodnego i powinien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy P. jako organ prowadzący postępowanie główne i jako organ, do którego zadań należy również ochrona przyrody i respektowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody na terenie gminy. Zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy art. 119 ustawy o ochronie przyrody, oznaczałoby przekroczenie jego kompetencji, gdyż zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Kwestią odrębną, wykraczającą poza zakres niniejszego postępowania, jest natomiast sprawność działania organów administracji orzekających w sprawie. Bezspornym jest, że zażalenie było rozpatrywane zbyt długo. Strona mogła zwalczać taki stan poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu, która winna być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Brak jest jednakże w sprawie dowodów na to, że wystąpienie takie miało miejsce. Przede wszystkim jednak i tak nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem nowe rozporządzenie Wojewody [...] weszło w życie zaraz po wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.