II SA/Lu 412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...], a także decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] i decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...]; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. Ż. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 marca 2006 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., ozn. jako działka nr 634/4 o pow. 1269 m2. Dnia 2 maja 2008 r. B. B. i E. Ż. złożyli wniosek o wznowienie opisanego wyżej postępowania administracyjnego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. iż art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2008 r. Wojewoda wznowił na podstawie art. 145a § 1 i 2 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 marca 2006 r. Następnie decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. Wojewoda powołując się na art. 145a, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 13 marca 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2005 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, iż z uwagi na fakt, że organy wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, należało uchylić decyzję organów obu instancji i sprawę o zwrot nieruchomości przekazać do ponownego rozpatrzenia Staroście Kraśnickiemu. Decyzją z dnia 19 marca 2009 r. Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4/2 o pow. 2885 m2 położonej w Kraśniku. Na skutek odwołania B. B. i E. Ż. Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2009 r. decyzję Starosty uchylił i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Starosta ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4/2 o pow. 2885 m2 położonej w K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działka nr 4/2 została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 12 grudnia 1964 r. z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do Domu Kultury. Na podstawie sporządzonej dokumentacji stwierdzono, iż na części wywłaszczonego terenu, obejmującego obecnie działkę nr 634/4 o pow. 1269 m2 jest wybudowana droga w pełni urządzona i wyposażona (ul. F.). Pozostałą części wywłaszczonej działki odpowiadająca obecnie działce nr 630/3 o pow. 1620 m2 stanowi wysoką skarpę (ok. 10 m) obsadzoną drzewami i krzewami. Skarpa ta powstała w wyniku nawiezienia mas ziemi dla wyrównania naturalnego zagłębienia jakie stanowiła wywłaszczona działka nr 4/2. Z tych względów - w ocenie organu - cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem brak jest przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ wskazał, iż za wywłaszczoną nieruchomość została przyznana w wieczyste użytkowanie działka nr 21/2 o pow. 1269 m2, która następnie została zbyta na rzecz B. i K. małżonków W.. Oznacza to, iż w chwili obecnej działki tej wnioskodawca nie jest w stanie zwrócić, czego wymaga art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji B. B. i E. Ż. wnieśli odwołanie, podnosząc, że inwestycja związana z budową Domu Kultury w Kraśniku nie została zrealizowana. Także droga do tego obiektu przez okres 10 lat (1961-1971) nie została zbudowana. Dopiero w 1972 r. podjęto całkowicie nową inwestycję związana z budową drogi do Amfiteatru. Dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2010. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że orzeczenie o wywłaszczeniu ściśle określało cel wywłaszczenia, tj. budowę drogi dojazdowej do Domu Kultury w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 144/61. Z oświadczeń wnioskodawców wynika zaś, iż po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej kontynuowane były prace ziemne, które rozpoczęto w 1962 r. związana z zamiarem budowy drogi do Domu Kultury. Prace te przerwano w 1965 r. i wznowiono w 1972 r. realizując przedmiotową drogę. Z tych względów skoro na wywłaszczonej działce została urządzona droga będąca drogą publiczną niedopuszczalny jest zwrot takiej nieruchomości. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył E. Ż., zarzucając, że organ odwoławczy arbitralnie przyjął, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi w całości drogę publiczną. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń jaki jest przebieg ulicy Festiwalowej w nawiązaniu do granic nieruchomości objętej roszczeniem o jej zwrot. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącego przyczyn które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Nadto Sąd zobowiązany jest zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych niż zaskarżone aktów, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga - art. 135 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe uznano, iż skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja oraz trzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, a także wydane wcześniej przez te organ orzeczenia obarczone są przesłanką nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść - co jak się wydaje uszło uwadze organów - iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zostały wydane w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podnieść należy przy tym, iż instytucja wznowienia stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (v. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu wyd. PWN, W-wa 1962, s. 230). Niezbędność istnienia instytucji wznowienia wynika zaś z faktu, że już po przyjęciu decyzji ostatecznej może ujawnić się wadliwość postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, albo tez mogą pojawić się okoliczności powodujące, że przesłanki, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy, straciły znaczenie. Ponadto z uwagi, iż postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji ostatecznych, chronionych zasada trwałości decyzji ostatecznych, jego prowadzenie wymaga ścisłego przestrzegania reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a. Tak też zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. przeprowadzenie postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest możliwe po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przedmiotem tego postępowania jest: a) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.; b) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W istocie zatem wydanie postanowienia o wznowieniu daje organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw. W toku rozpoznawania spraw we wznowionym postępowaniu nadal istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu co do którego istnieje uzasadniony zarzut dotknięcia wadliwością z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia jak i co do istoty sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje w istocie dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym decyzję o istocie sprawy wydaje się po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Granice w sprawie wznowienia postępowania wyznacza zakres rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem przedmiotowym, podmiotowym i podstawy prawnej. Prowadząc postępowanie organ działa wg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem I instancji. Nie jest on związany ustaleniami stanu faktycznego ani prawnego, dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi o jeszcze jednym możliwym rozstrzygnięciu wznowionego postępowania. Nie uchyla się bowiem decyzji w sytuacji istnienia okoliczności, o których mowa w art. 146. Wówczas organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie ustalono zaistnienie przesłanki z art. 145a § 1 k.p.a. tj. wznowienie postępowania wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ustalenia w tym względzie nie budzą wątpliwości Sądu, także w zakresie dochowania terminu z art. 145 § 2 k.p.a. Zatem w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji z art. 151 § 1pkt 1 k.p.a. Wojewoda Lubelski rozpoznający sprawę w wyniku wznowienia zobowiązany był w takiej sytuacji do zbadania zasadności zakończenia postępowania w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź w trybie art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda co prawda wydał w dniu 21 lipca 2008 r. decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jednakże o treści rozstrzygnięcia całkowicie nie odpowiadającej normie tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (podkreślenia Sądu). Innymi słowy, organ wydając w tym trybie decyzję obowiązany jest usunąć z obrotu prawnego dotychczasową decyzję ostateczną i jednocześnie wydać w jej miejsce nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wyłączone jest podjęcie rozstrzygnięcia innej treści kończącego postępowanie. W niniejszej sprawie natomiast jak jednoznacznie wynika z decyzji z dnia 21 lipca 2008 r. uchylono w niej decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2006 r. oraz decyzję z dnia 19 grudnia 2005 r. organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Bezspornym zatem jest, iż Wojewoda uchylając wskazane decyzje nie orzekł o istocie sprawy tj. zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym z całą pewnością nie jest takim rozstrzygnięciem przekazanie sprawy do rozpoznania organowi, który orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjęte jest, iż z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 września 1983 r., I SA 634/83, opubl. ONSA 1983/2/76, wyrok NSA z dnia z dnia 8 sierpnia 2002 r., IV SA 2759/00 opubl. M. Prawn. 2002/20/917). Również w piśmiennictwie (por. m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el., 2010, komentarz bieżący do art. 138, czy B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 8, str. 686) panuje przekonanie, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Ponadto w orzecznictwie przyjęte jest, iż decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2000 r. II SA/Gd 1196/98 – niepubl.). Tak więc bezspornym jest, iż decyzja Wojewody z dnia 21 lipca 2008 r. wydana jako pierwsza po wznowieniu postępowania zapadła z rażącą obrazą art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Wydanie jako pierwszej po wznowieniu postępowania decyzji obarczonej wskazaną wadą nieważności zaskutkowało również tym, iż kolejne wydane w toku postępowania przez Starostę i Wojewodę decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 in principio k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (w niniejszej sprawie Starosta). Jednakże organem właściwym zarówno do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jak i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 lub § 2 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (w sprawie niniejszej Wojewoda). Skoro więc jak ustalono powyżej Wojewoda nie mógł wydając decyzje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przekazać sprawę organowi pierwszej instancji, wydana przez ten organ w wyniku przekazania decyzja rozstała wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazać w tym zakresie należy, iż organ, który wydał w trybie zwyczajnym decyzję w ostatniej instancji staje się organem pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym. W sytuacji zatem gdy w sprawie decyzję w ostatniej instancji wydał wojewoda (będący w postępowaniu zwyczajnym organem odwoławczym) jest on uprawniony do wydania w trybie wznowieniowym decyzji jako organ pierwszej instancji. Wówczas organem wyższego stopnia orzekającym w postępowaniu wznowieniowym jest właściwy w sprawie minister. Z tych względów niedopuszczalnym było orzekanie przez Starostę, działającego jako organ pierwszej instancji i Wojewodę orzekającego jako organ odwoławczy. W sytuacji gdy w zwyczajnym postępowaniu decyzje wydał organ odwoławczy, rola organu pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym ogranicza się wyłącznie do przyjęcia podania o wznowienie i następnie przekazania akt do organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie ma bowiem przyznanej kompetencji do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był usunąć z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji lecz także wszystkie wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane w sprawie po wznowieniu postępowania o czym orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) - Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stwierdzenie nieważności objętych kontrolę rozstrzygnięć z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, czynią przedwczesnym rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda raz jeszcze przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania oraz wyda rozstrzygnięcie mając na względzie uwagi Sądu, co do konstrukcji decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz szczególnego charakteru postępowania wznowieniowego.