IV SA/Gl 829/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Rejonowego Zespołu Pomocy Społecznej nr [...] w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 4 i art. 18 ust. 1 pkt 4 oraz art. 22 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 15 oraz art. 106 ust. 1, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił przyznania K.S. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z powodzią, która miała miejsce w [...] strona zwróciła się o pomoc finansową bowiem poniosła straty w budynku mieszkalnym. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz protokołu komisji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że woda nie przedostała się do pomieszczeń mieszkalnych zajmowanych przez rodzinę i co się z tym wiąże nie wyrządziła w nich żadnych szkód. Organ argumentował, że strona nie poniosła strat w sprzęcie gospodarstwa domowego ani w innych urządzeniach, które służą do ogrzewania pomieszczeń, czy wody dlatego może normalnie egzystować w budynku. Organ ustalił, że wody gruntowe przeniknęły do piwnicy powodując jej podtopienie, jednak nie uległ zniszczeniu ani piec, ani instalacja CO zatem rodzina nadal może zaspokajać w tym budynku własne potrzeby bytowe. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ uznał, że nie ma podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej. K.S. nie zgodził się z opisaną decyzją i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wskazując, że zniszczenia w jego budynku zostały spowodowane przez powódź, a nie jak twierdzi organ przez wody gruntowe. W budynku zostały naruszone fundamenty, posadzki i tynki w suterenach, które wymagają natychmiastowej renowacji bowiem dochodzi do odpadania tynków. Zaznaczył, że w budynku pojawił się grzyb, wytwarza się nieprzyjemny zapach, który przedostaje się do pomieszczeń mieszkalnych. Zaakcentował, że rząd przeznaczył pieniądze dla powodzian na "remont lub odbudowę domu niezależnie od wielkości strat". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2, art. 2 ust. 1 i ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego dokonano identycznych ustaleń, jakie wynikają z protokołu kontroli zalania przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., a to: w budynku zostały zalane piwnice, zalane ściany zewnętrzne do wysokości [...] cm oraz nastąpiło wybrzuszenie posadzek betonowych. Dodatkowo prowadząc wywiad środowiskowy ustalono, że nie zostały zalane sprzęty gospodarstwa domowego i piec. Woda nie wtargnęła do pomieszczeń mieszkalnych i nie wyrządziła w nich szkód. Kolegium przytaczając treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło, iż przepis ten normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów osób poszkodowanych klęską żywiołową lub ekologiczną i może być przyznane bezzwrotnie. Organ wyjaśnił, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przydzielenie, w tym określenie kwoty zasiłku, pozostawiono swobodnej ocenie organu. Zasiłek ten jest świadczeniem z pomocy społecznej mającym charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza zupełnej dowolności w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne może być wykorzystane tylko i wyłącznie dla osiągnięcia celów regulacji prawnej w ramach której jest ono zamieszczone. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W jej ramach wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ zaznaczył, że przyznanie pomocy na podstawie art. 40 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel jakim jest strata, która musi zostać prze wnioskodawcę szczegółowo wykazana. W ocenie organu w niniejszej sprawie szkody w postaci odpadania tynków, czy wybrzuszenia posadzki betonowej nie uzasadniają przyznania pomocy społecznej na zabezpieczenie potrzeb w związku z powodzią, jaka miała miejsce w [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że strona została poinformowana przez organ I instancji o możliwości złożenia wniosku o zasiłek celowy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.S. wskazał, że pracownik socjalny nie dokonał rzeczywistej oceny szkód, jakie powstały w budynku w związku z powodzią bowiem stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie stanu posiadania. Zaznaczył ponadto, że położenie domu świadczy niezaprzeczalnie o tym, że straty zostały poniesione w wyniku powodzi, nie natomiast w związku z wyciekiem wód gruntowych. Skarżący wniósł o ustalenie, że należy mu się odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga K.S. zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie organy administracji błędnie oceniły wniosek skarżącego, nie rozpoznały więc istoty sprawy. Skarżący zwrócił się bowiem do organu pomocy społecznej z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej z powodu zalania piwnicy, które nastąpiło w związku z majową powodzią. Z protokołu szacowania szkód, zalegającego w aktach administracyjnych wynika, że w skutek zalania budynku uszkodzone zostały ściany zewnętrzne do wysokości [...] cm, w piwnicy tynk na ścianach oddziela się od nich oraz wybrzuszeniu uległy betonowe posadzki. Trudno więc twierdzić, że strona nie poniosła szkód w gospodarstwie domowym . Przy czym zaznaczyć należy, że organy administracji w swoich decyzjach wskazują, że szkody powstałe w budynku mieszkalnym strony nie wynikają z katastrofy naturalnej, są one jedynie wynikiem wypływu wód gruntowych. Natomiast z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych takiego wniosku wysnuć się nie da. Bowiem ani w protokole szacowania szkód, ani w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie wskazano, że do podtopienia doszło na skutek wypływu wód gruntowych. Wręcz przeciwnie w protokole stwierdzono, że jest on sporządzany w związku z koniecznością oszacowania szkód w związku z powodzią jaka miała miejsce w C. Również w wywiadzie środowiskowym pracownik stwierdził, że w wyniku zdarzenia losowego, jakim była powódź doszło do podtopienia piwnicy budynku należącego do skarżącego. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organy dokonały ustaleń w tym zakresie. W tym miejscu godzi się podnieść, że podstawę przyznawania pomocy społecznej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728). W art. 2 tej ustawy zawarta jest zasada pomocniczości, zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W myśl natomiast art. 3 cytowanej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione przez organ, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany przez organy pomocy społecznej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Świadczenie to jest świadczeniem doraźnym, ukierunkowanym na określony cel. W niniejszej sprawie strona zwróciła się do organu pomocy społecznej z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej z powodu zalania piwnicy w budynku mieszkalnym. Organ winien ustalić jakie jest w istocie żądanie strony czy jest nim tak zwana pomoc doraźna na złagodzenie skutków powodzi, czy też zasiłek na remont zalanych pomieszczeń. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący mógł i nadal może zaspokajać podstawowe potrzeby bytowe w swoim domu z uwagi na zalanie jedynie piwnicy i brak szkód w sprzętach gospodarstwa domowego. Dlatego należało rozważyć, czy skarżący w istocie domagał przyznania pomocy na remont zalanej części domu. Potwierdzeniem tego faktu jest treść odwołania od decyzji organu I instancji. Strona podnosi w nim, że posadzki i tynki zalanej piwnicy wymagają natychmiastowej renowacji i naprawy. Zaznacza również, że rząd przeznaczył pieniądze na "remont" zalanych domów. W pierwszej kolejności należało więc ustalić, o co wnosi skarżący tym bardziej, że wiadomym było, że pomoc doraźna na złagodzenie skutków powodzi nie będzie mu przyznana. Zgodnie natomiast z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 9 K.p.a. organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, trudno jest mówić o uczynieniu zadość przytoczonym zasadom postępowania przez organ administracji. Wprawdzie z pisma Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] przekazującego odwołanie strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wynika, że skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na remont zalanej piwnicy, jednakże w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia tego faktu. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, który został podpisany przez skarżącego, pracownik socjalny wpisał, że poinformował zainteresowanego o: "zasadach udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych". Taka informacja zdaniem Sądu nie wskazuje jednoznacznie, czy skarżący został poinformowany o formach pomocy oraz możliwości ubiegania się o zasiłek na remont zalanego domu. Zasady udzielania pomocy społecznej, a jej formy to zupełnie różne pojęcia, które znaczeniowo w żadnym wypadku się nie pokrywają. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący został rzeczywiście poinformowany o możliwości ubiegania się o zasiłek celowy na remont. O braku wiedzy skarżącego w tym zakresie świadczy nadto treść jego odwołania, w którym, jak już wyżej wskazano, domagał się przyznania pomocy finansowej w związku z koniecznością renowacji i naprawy tynków oraz posadzki w piwnicy. Dlatego Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły rzeczywistej woli strony dlatego rozpoznając ponowie sprawę winny ustalić, czy wniosek skarżącego dotyczył pomocy finansowej na remont, przy uwzględnieniu wyżej wskazanych wskazówek oraz w dalszej kolejności rozpoznać ten wniosek mając na uwadze wszystkie przesłanki udzielania pomocy społecznej wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Na zakończenie, w związku z treścią uzasadnienia organu pierwszej instancji, gdzie organ ten wskazał, że przy orzekaniu miał także na uwadze wytyczne MSWiA z dnia 30 kwietnia 2010 r., należy przypomnieć temu organowi, że po myśli art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że nie stanowią prawa wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, czy też wytyczne. Stąd też oparcie rozstrzygnięcia na wytycznych Ministra nie będących prawem powszechnie obowiązującym, musi być ocenione jako dokonane z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej we wspomnianym już art. 6 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.