II SA/Ol 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 6 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 24 października 2008 r. wydaną z wniosku L.R. o ustalenie warunków zabudowy na działkach "[...]". Wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 534/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznaniu sprawy ze skargi H.R. i Z.R. na powyższą decyzję Kolegium, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżących od organu odwoławczego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2010 r. H.R. zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego, podając, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia położenia granic między jego nieruchomością i nieruchomością inwestora. Wyznaczenie granic tych nieruchomości, stanowiło w ocenie wnioskodawcy, zagadnienie wstępne decydujące o prawidłowej odległości lokalizacji planowanej inwestycji od granicy z jego nieruchomością. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zbadał istnienie związku przyczynowego między rozgraniczeniem nieruchomości a ustaleniami zawartymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i ustalił, że taki związek nie istnieje. Stwierdził, że ewentualne przesunięcie granic nieruchomości nie będzie miało wpływu na ustalenia zawarte w decyzji wydanej w sprawie warunków zabudowy. Dodał ponadto, że odległości, w jakich dopuszczalne jest posadowienie budynku określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Organ pierwszej instancji wywiódł ponadto, że art. 97 K.p.a. nie daje możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania osobom uczestniczącym w postępowaniu, nie będącym stroną. Zawieszenie na wniosek strony jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli ta strona jednocześnie wniosła o przeprowadzenie postępowania, co wynika z art. 98 K.p.a. Zatem, zdaniem organu, H.R. nie miał legitymacji do wnioskowania o zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz wskazał, że ten sam organ rozpoznaje obie sprawy, co również wyklucza możliwość zawieszenia postępowania. W złożonym zażaleniu H.R. wyjaśnił, że równolegle toczyły się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie rozgraniczeniowe, ustalające właściwy przebieg granicy pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością inwestora. W toku postępowania rozgraniczeniowego wynikły rozbieżności dotyczące legalności posadowienia przez inwestora ogrodzenia w miejscu oznaczonym na mapach załączonych do projektu decyzji jako granica tych działek. Żalący się uznał, że wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy przed rozstrzygnięciem kwestii położenia granic może naruszać jego prawo własności. Stwierdził, iż nawet uznając jego wniosek za niezasadny, organ pierwszej instancji powinien był prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, czego zaniechał. Dodał, że realizując zasadę przewidzianą w art. 9 K.p.a., organ powinien był poinformować go o innej możliwości załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumieć należy sytuację, gdy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem prawnego zagadnienia wstępnego, ocena którego należy do właściwości innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe nie ma wpływu na przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Kolegium wyjaśniło, że kwestia odległości pomiędzy sąsiednimi budynkami i działkami nie jest badana na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Podzieliło ponadto stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma "innego organu", skoro ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji rozgraniczeniowej, a to wyłącza dopuszczalność zawieszenia postępowania. W złożonej skardze H.R. przyznał, że postanowienia organów obu instancji są prawidłowe. Stwierdził jednocześnie, że rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie ma istotny wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż złożona przez inwestora propozycja zabudowy jest sprzeczna z przepisami prawa regulującymi kwestię zachowania odległości od nieruchomości sąsiedniej lub ściany lasu. Dodał, że zaniechanie uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy rozgraniczeniowej może spowodować, że pozwolenie na budowę będzie dotyczyło nieruchomości, która nie należy do inwestora. Skarżący zarzucił ponadto organom administracji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podało ponadto, że z materiałów dowodowych dołączonych do skargi wynika, iż decyzją z dnia 16 marca 2010 r. postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone, co na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie wynikało z materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestią sporną jest zasadność odmowy zawieszenia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek "[...]". Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści cytowanego przepisu wynika, zawieszenie postępowania jest obligatoryjne, jeżeli organ administracji stwierdzi, że w sprawie zaistniało tzw. "zagadnienie wstępne". Wyjaśnić należy, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2007, str. 667 i nast.). Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, a nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Dodać również należy, że o zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 572 i nast.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że tak rozumiane zagadnienie wstępne nie zaistniało, co uzasadniało odmowę zawieszenia postępowania. Wskazać należy, że przesłankami, od których spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego zawarte zostały w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten przewiduje, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren powinien mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 54 tej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z powyższego wynika, że nie ma żadnego bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniem prawidłowości przebiegu granic miedzy sąsiednimi działkami a ustaleniem warunków zabudowy. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że kwestia sytuowania budynku na działce budowlanej w dopuszczalnej przepisami prawa odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną badana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed jej wydaniem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ architektoniczno – budowlany sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tych przepisów należy m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), określające zasady sytuowania projektowanych obiektów budowlanych na działkach budowlanych. Ponadto, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 inwestor ma obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ architektoniczno – budowlany samodzielnie bada tę kwestię. Dodać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wobec powyższego bezpodstawne są obawy skarżącego, że zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy spowoduje, że właściwy organ wyda inwestorowi pozwolenie na budowę na nieruchomości skarżącego. Zasadnie również organy administracji podniosły, że w sprawie nie ma "innego organu", gdyż ten sam organ administracji, tj. Burmistrz Miasta i Gminy R. jest właściwy do rozstrzygnięcia zarówno sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jak i sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, co wyłącza dopuszczalność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto, w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe również zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie zostało bowiem wszczęte na wniosek skarżącego. W sprawie nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazanych w skardze art. 7- art. 9 K.p.a., a skarżący nie sprecyzował na czym naruszenie zasad ogólnych to miałoby polegać. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.