II OSK 1061/11

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1806/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego i przeprowadzenia okresowej kontroli 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 1061 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego i przeprowadzenia okresowej kontroli. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr dz. [-C-] obr. [...]na szlaku [...] nakazał "[...]" S.A. w W. przedłożenie: 1. ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wraz z określeniem zakresu robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wiaduktu do odpowiedniego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania, 2. protokołu okresowej kontroli pięcioletniej, obejmującej sprawdzenie stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu budowlanego, jego estetyki wraz z otoczeniem. Organ I instancji, powołując się na przeprowadzone oględziny stwierdził nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, mogący stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia- brak barier ochronnych na krawędziach wiaduktu, mocno spękane parapety z częściowymi ubytkami, duże ubytki betonu w górnej części wiaduktu (pod parapetami), ubytki betonu na bocznych ścianach oporowych oraz ubytki otuliny zbrojenia powodujące korozję stali zbrojeniowej, a także brak odwodnienia nawierzchni jezdni. Powyższy stan techniczny uzasadniał, zdaniem organu, zastosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Ustalając zarządcę obiektu wskazano, iż wiadukt jest w całości położony na działce nr [-C-] w obrębie [...] powiat [...] która, jak wynika z rejestru gruntów, stanowi własność Skarbu Państwa. Odwołując się natomiast do art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organ uznał, że "[...]" S.A. są w rozumieniu Prawa budowlanego właścicielem nieruchomości, na której położony jest objęty nakazem obiekt budowlany. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły "[...]" S.A. podnosząc, iż wiadukt nad linią kolejową nr [...] leży w ciągu dróg leśnych: "drogi leśnej 0.14" i "drogi leśnej 0.18", zlokalizowanych na działkach nr [-A-] i [-B-]. Wskazując na definicję "drogi leśnej" (art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.- zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w związku z art. 4 pkt 12 i 2 tej ustawy, strona uznała, że skoro drogi leśne zaliczane są do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 ww. ustawy) ich utrzymanie należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane, w tym przypadku do Nadleśnictwa [...], które powinno być adresatem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego dotyczą utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym i adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów. W sprawie nie jest sporne, że wiadukt drogowy leży m.in. w ciągu dróg leśnych nr 0.14 i nr 0.18- dróg wewnętrznych, położonych na działkach nr [-A-]/1 i [-B-] będących w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Dla drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną) nie można stosować przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako podstawy prawnej do nakładania obowiązków na stronę w trybach tam przewidzianych, ponieważ ustawa ta dotyczy jedynie dróg publicznych. Dla dróg publicznych (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy) w art. 19 ust. 2 ustawy powołano instytucję zarządcy drogi, a w art. 22 zarządcy drogi nadano prawo sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu na gruntach pasa drogowego. Dla dróg wewnętrznych nie ma przepisu prawa regulującego powołanie podmiotu wykonującego obowiązki, o którym mowa w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Tym samym obowiązek właściwego utrzymania drogi, czy drogowego obiektu inżynierskiego winien wykonywać właściciel lub zarządca terenu, na którym obiekt taki został zlokalizowany, o czym bezpośrednio stanowi art. 8 ust. 2 ww. ustawy. Oznacza to, że wiadukt drogowy położony na działce nr [-C-] wchodzącej w skład drogi wewnętrznej winien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi, jak to ma miejsce w przypadku dróg publicznych. Decyzja została, zatem zdaniem organu skierowana do prawidłowo ustalonego adresata. Skargę na powyższą decyzję złożyły "[...]" S.A. w Warszawie (zwane dalej również skarżącą Spółką), wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, wiadukt jest obiektem mostowym, a więc drogowym obiektem inżynierskim, wobec czego stanowi część drogi (art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych). Droga leśna, na której położony jest przedmiotowy wiadukt jest drogą wewnętrzną. Utrzymywanie dróg wewnętrznych należy, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz podkreślił, że pojęcie zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu nie jest tożsame z pojęciem zarządcy nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem Sądu, jeżeli obiekt budowlany nie stanowi odrębnego od nieruchomości gruntowej przedmiotu własności wówczas zarządca (właściciel) tej nieruchomości jest jednocześnie zarządcą (właścicielem) obiektu budowlanego. Jak wynika z akt postępowania wiadukt drogowy nad linią kolejową nr [...] położony jest w ciągu dróg leśnych na działce nr ew. [-C-] obręb [...], która stanowi własność Skarbu Państwa, a pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w W. Dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty, co w niniejszej sprawie oznacza, że skarżąca Spółka jest w rozumieniu Prawa budowlanego właścicielem nieruchomości, na której położony jest wiadukt. Z tych względów Sąd, podzielił stanowisko organu, iż wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej (drogi leśnej – nie będącej droga publiczną – art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) winien być utrzymany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi, jak ma to miejsce w przypadku dróg publicznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły "[...]" S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegającą na tym, iż obowiązek remontu, utrzymania wiaduktu będącego częścią drogi wewnętrznej nałożony jest na zarządcę, właściciela terenu na którym taki wiadukt jest posadowiony, a nie na zarządcę terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku- na właściciela terenu; 2. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego polegające na błędnej subsumcji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie, iż [...] S.A. jako użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest wiadukt obowiązana jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podkreśliła skarżąca Spółka, problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie przedmiotowego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] we właściwym stanie technicznym. Poza sporem jest, iż wiadukt nad ww. linią kolejową leży w ciągu dróg leśnych "drogi leśnej 0.14" i "drogi leśnej 0.18", zlokalizowanych na działkach nr [-A-] i [-B-], będących w zarządzie Lasów Państwowych- Nadleśnictwa [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż działka nr [-C-], na której zlokalizowany jest wiadukt, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki (wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności). Zaznaczając, iż wiadukt stanowi część drogi (art. 4 pkt 13 w związku z art. 4 pkt 12 w związku z art. 4 ustawy o drogach publicznych), zaś drogi które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ww. ustawy), skarżąca Spółka wskazała na treść art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznając, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg, a więc podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest zarządca tej drogi, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Nadto za takim rozumowaniem przemawia przeznaczenie takiej budowali jak wiadukt, określone w pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych. Ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy wiadukt łączy ze sobą obie działki (nr [-A-] i [-B-]) należące do Nadleśnictwa [...] i to ono winno być adresatem obowiązku wynikającego z przepisu art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa- Nadleśnictwo [...], wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy przedmiot postępowania administracyjnego stanowił wiadukt drogowy nad linią kolejową położony w ciągu dróg leśnych nr 0.14 i 0.18. Ujawniony na tym tle problem sprowadzał się do prawidłowego wskazania adresata nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie stanowiła przy tym przedmiotu sporu kwalifikacja wskazanego w kontrolowanej decyzji wiaduktu drogowego, dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako drogowego obiektu inżynierskiego łączącego drogi leśne nr 0.14 i 0.16, na którą również powoływał się Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu, iż przedmiotowy wiadukt drogowy wchodzi w skład drogi wewnętrznej. Zaznaczyć trzeba, iż powyższe ustalenie miało podstawowe znaczenie dla sprawy i stanowiło punkt wyjścia dla wskazania właściwego podmiotu, na który winien zostać nałożony obowiązek określony w decyzji. Analizując tak przedstawiony problem, zauważyć trzeba, iż art. 8 ust. 2 ustawy o drogach stanowi, iż "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu" (art. 4 pkt 19, 20 i 21 tej ustawy). W myśl art. 8 ust. 1 cyt. ustawy "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi." Wobec tego, że zgodnie z art. 4 pkt 13 w związku z art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych obiekt mostowy stanowi budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę, a obiekt mostowy, czy też tunel jest drogowym obiektem inżynierskim, więc uprawnione jest stanowisko, iż wiadukt stanowi część drogi. Skoro zaś drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), to zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Z powyższych względów za zasadny uznać należało przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Jak trafnie, bowiem wywiodła skarżąca Spółka, utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu drogi leśnej, będącej drogą wewnętrzną, należy do zarządcy terenu, na którym jest ona zlokalizowana (działki nr [-A-] i 213). Wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaistnienia jedynie naruszenia prawa materialnego w zakresie wyżej wskazanym, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając z przyczyn wyżej omówionych, kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę będzie związany wyżej zaprezentowaną oceną prawną okoliczności niniejszej sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.