II OSK 1633/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1006/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1006/10, oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda M., po rozpatrzeniu wniosku M. Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję Nr [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Rozbudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 23+130 z drogą wojewódzką nr [...] w km 7+840 oraz drogą powiatową [...] w miejscowości P.". Organ określił kategorie obiektu na: IV, XXV, XXVI. Jednocześnie organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości dołączony do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Odwołanie od decyzji złożyła J. B. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze przepis art. 31 powyższej ustawy, stanowiący, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przypadku zaś uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. W niniejszej sprawie inwestycja dotyczy drogi publicznej. W ocenie Sądu mamy również sytuację, w której inwestor rozpoczął budowę drogi. Wynika to z oświadczenia złożonego przed Sądem przez skarżącą, zgodnie z którym pracę przy budowie ronda rozpoczęto w okresie letnim ubiegłego roku oraz, że zajęto wywłaszczoną nieruchomość i postawiono nowe ogrodzenie. Zatem, wbrew stanowisku pełnomocnika prace zostały rozpoczęte. Przy czym, z oświadczenia skarżącej wynika, że prace rozpoczęto również w odniesieniu do jej działki poprzez zajęcie nieruchomości i postawienie ogrodzenia. Niemniej art. 31 ust. 2 w/w ustawy mówi o rozpoczęciu budowy drogi a nie rozpoczęciu budowy drogi na nieruchomości skarżącego. Wobec upływu 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, wszystkie zarzuty skarżącej mogły być rozważane wyłącznie przez pryzmat tego, czy skutkują uznaniem, że kontrolowana decyzja narusza prawo w świetle przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał i omówił przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa, jako jednej z przesłanek nieważnościowych. W ocenie Sądu takie wady zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie miały miejsca. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. Sąd uznał za pozbawione uzasadnionych podstaw. Skarżąca kwestionując prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów wskazała, że decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby, ponieważ faktycznie nie jest właścicielem tej nieruchomości i nie do niej powinno się kierować decyzję. Z tego samego powodu decyzja jest niewykonalna, ponieważ nie może wydać nieruchomości, która nie jest jej własnością. Odnosząc się do powyższego, Sąd podkreślił, że na dzień wydawania skarżonych decyzji, jak i podczas wyrokowania twierdzenie o innym przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości jest jedynie stanowiskiem skarżącej. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podstawą do określenia nieruchomości objętych procedurą wywłaszczeniową są aktualne dane zawarte w ewidencji gruntów. W ten sam sposób ustala się adresy właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości. W tej sytuacji, w obecnym stanie prawnym i faktycznym trudno uznać, że decyzja jest niewykonalna bądź skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W sprawie nie zachodzi sytuacja rażącego naruszenia przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, opierając się w tym zakresie na aktualnych danych z ewidencji gruntów. Organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony obwieszczeniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Przy publicznym ogłaszaniu faktu wydania decyzji, ustawodawca przyjął domniemanie prawne, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia uznaje się decyzję doręczoną wszystkim jej stronom (art. 49 k.p.a.) i dopiero od tego dnia, jako prawnie skutecznego doręczenia decyzji, liczy się dla stron termin 14 dni na złożenie odwołania do organu wyższego stopnia. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Poza jednak publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył w art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Takie zawiadomienia powinny więc być wysłane do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które chociażby częściowo znalazły się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej, oraz do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, wobec których określono w decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości potrzebnych na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych oraz po zakończeniu tej przebudowy w przypadku posadowienia na tych nieruchomościach stosownych obiektów związanych z przebudowanymi sieciami lub innymi drogami publicznymi. Zawiadomienia te wysyłane są na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei w ust. 5 stwierdzono, że zapisu o zawiadomieniu dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nie stosuje się wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Podobnie brzmią przepisy dotyczące wszczęcia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie podnoszonych w toku postępowania zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie odległości drogi od budynków skarżącej Sąd podzielił argumentację organów administracyjnych. Sąd wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż krawędź projektowanego placu dla autobusów zlokalizowana jest w odległości ok. 8 m od istniejącej ściany budynku nr [...] (działka ewidencyjna [...]) i dodatkowo w ramach opracowania uwzględniono nasadzenia zieleni izolacyjnej pomiędzy wspomnianym placem i budynkiem. Natomiast projektowana w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nr [...] krawędź jezdni drogi nr [...] nie ulega zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Nadto obecnie ogrodzenie opisywanej posesji zlokalizowane jest częściowo w granicach istniejącego pasa drogowego. Sąd stwierdził też, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do budynków już istniejących, nie można zatem dopatrzeć się w posadowieniu drogi naruszenia przepisów dotyczących zachowania odległości od istniejącej zabudowy, gdyż takie przepisy w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Z treści art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że pętla autobusowa jest częścią drogi stanowiącą całość użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu. Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w odniesieniu do tej części inwestycji budowlanej, zatem nie posiada uprawnienia do kwestionowania decyzji w tym zakresie. Z powyższych względów, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej specustawą; polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania do wydanej w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomimo iż przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko było wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227); 2) art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy; polegającą na niewłaściwym uznaniu, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniał wymagania wskazane w tych przepisach, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja nr [...] Wojewody M. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury zostały wydane w oparciu o wadliwą decyzję Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]) wydaną bez ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz bez zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, pomimo iż z przepisów wskazanej wyżej ustawy wynikała konieczność spełnienia tych wymogów, a wydane orzeczenia nie zapewniały ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca poparła zarzuty i wnioski zgłoszone w złożonej skardze do WSA w Warszawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających jego wydanie decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. oraz zasądzenie od organu administracyjnego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z charakterystyki inwestycji zatwierdzonej decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że w ramach planowanego przedsięwzięcia będą przebudowane wszystkie zjazdy do pobliskich posesji oraz układ i usytuowanie skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Pierwotnie inwestor i organ I instancji określił inwestycję jako przebudowa drogi, a następnie zmienił zakres robót uznając, że planowane prace budowlane będą stanowiły rozbudowę dróg w ramach istniejącego ich usytuowania. Skarżąca wskazała, że w wyniku realizacji inwestycji doszło do znacznej zmiany usytuowania i układu wskazanej drogi powiatowej i wojewódzkiej. Rozbudowa skrzyżowania jest inwestycją lokalną, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz po uprzednim zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Obowiązek taki wynika z art. 11a ust. 1 specustawy. Skarżąca wskazała na wadliwą w jej ocenie decyzję Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]), w oparciu o którą Wojewoda M. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z decyzją Wójta planowana inwestycja drogowa nie wymagała oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda M. w uzasadnieniu decyzji nr [...] również stwierdził, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko nie jest wymagana z uwagi na fakt, iż we wniosku o wydanie decyzji nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, udostępnieniu podlegają informacje dotyczące m.in. stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi. Zdaniem skarżącej zrealizowana inwestycja miała wpływ na zmianę bezpieczeństwa i warunków życia społeczności lokalnej. Organ I instancji nie przeprowadził prognozy oddziaływania na środowisko w świetle art. 51 ust. 1 i nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa przy opiniowaniu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 54 ust. 1 w/w ustawy. Przepisy art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowią, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy K. miał obowiązek zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz powinien przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wziąć pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, czego zaniechał uczynić. Skarżąca podniosła, że przez naruszenie wskazanych przepisów i brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogła skutecznie zgłosić uwag do projektu planowanej inwestycji. Inwestor i organ I instancji nie spełnili wymogów określonych w art. 11f ust. 1 pkt 4 i nie określili w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie zważając, że linia rozgraniczeniowa planowanej inwestycji na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] R. – W. – S. przebiega w odległości 2 m od budynku mieszkalnego skarżącej, co stanowi znaczną uciążliwość i powoduje narażenie zdrowia skarżącej na niebezpieczeństwo przez nadmierny hałas. Na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż Sąd nie ustalił prawidłowo daty rozpoczęcia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzą w sprawie przyczyny nieważności postępowania, które wskazuje § 2 tego artykułu, to sprawa może być rozpoznana tylko w takich ramach jakie zakreślają podstawy skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani upoważniony, ani zobligowany do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania tej skargi. Badając sprawę bierze pod uwagę tylko zarzuty skargi i ich uzasadnienie, bowiem ten element skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., tworzy całość. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem nie ma nieważności postępowania, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny był związany podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem. Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że wskazanie w skardze kasacyjnej, iż skarżąca popiera zarzuty i wnioski zgłoszone w skardze do WSA w Warszawie nie stanowi prawidłowo skonstruowanego zarzutu opartego na jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie mógł rozstrzygać o innych zarzutach niż wyraźnie sformułowane w skardze kasacyjnej. Wymogi formalne skargi kasacyjnej skutkują tym, że zarzuty można sformułować tylko w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co znaczy, że niemożliwe jest przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych. Wobec tego sformułowany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 ustawy o szczególnych zasadach /.../ nie mógł zostać rozpoznany. Przechodząc do oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej trzeba odnotować, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię art. 11a ust. 4 oraz art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach /.../, jednakże nie wskazuje jakie ich rozumienie przez Sąd I instancji kwestionuje i jakie rozumienie tych przepisów w jego ocenie jest prawidłowe. Jednocześnie z brzmienia samych zarzutów wynika, że w istocie zmierzają one do zakwestionowania zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Wobec tego trzeba zaznaczyć, że aby kwestionować zastosowanie przepisów prawa materialnego należy w sposób skuteczny podważyć ustalenia stanu faktycznego, formułując w tym celu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem skuteczne podważenie ustaleń faktycznych otwiera drogę do kwestionowania zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż zastosowanie tychże zawsze ma miejsce w określonym stanie faktycznym. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co skutkować musi brakiem podstaw do skutecznego kwestionowania zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Ponadto istota obu zarzutów skargi kasacyjnej oparta została na kwestionowaniu zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która załączona została do wniosku o wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie. W zasadzie całe uzasadnienie skargi kasacyjnej poświęcone zostało zagadnieniom środowiskowym. Odnosząc się do niniejszej kwestii trzeba wskazać, że decyzja Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu. Sąd kontrolował zgodność z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej. W ramach tego postępowania kontroli nie podlegała ostateczna decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy K. w dniu [...] marca 2009 r. Zgodność z prawem tej decyzji mogła zostać zweryfikowana w toku postępowania, w którym doszło do jej wydania, co nie jest już możliwe w postępowaniu, w którym zapadły rozstrzygnięcia kwestionowane w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.