II OSK 367/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 62/10 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną II OSK 367/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 7 czerwca 2010 r. do Urzędu Gminy w Malanowie wpłynął wniosek R. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Malanów z dnia [...] kwietnia 1996 r., w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami dla miejscowości Malanów. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, podczas gdy jest właścicielem działki, przez którą ma przebiegać inwestycja. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy Malanów wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107, art. 146 § 1, art. 148 § 2, art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. W odwołaniu strona podniosła, że jest niezadowolona z wydanej decyzji zastrzegając, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Stwierdziła, że zakwestionowana decyzja narusza art. 8-9, art. 107 § 1, art. 148 § 2, art. 149 § 3, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia 24 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Malanów z dnia [...] sierpnia 2010 r. wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sytuacji, kiedy wnioskodawca jako przesłankę wznowienia podnosi okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona, organ administracji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Kolegium zaznaczyło, że dopiero wyniki takich ustaleń będą podstawą do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania albo do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W dniu 27 września 2010 r. R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Kolegium, skargę na bezczynność SKO w Koninie. Autor skargi stwierdził, że Kolegium nie załatwiło dotąd odwołania strony. Uzasadniając skargę napisał, że Wójt doręczył odwołanie organowi II instancji w dniu 24 sierpnia 2010 r. i mimo upływu jednego miesiąca Kolegium nie rozpatrzyło odwołania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzję Kolegium z dnia [...] września 2010 r. przesłano pełnomocnikowi strony w dniu 27 września 2010 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził przy tym, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, chyba że skarga zostanie skutecznie cofnięta. Jeśli zatem bezczynność została usunięta, to nie ma już podstaw do zobowiązania organu, w trybie art. 149 p.p.s.a., do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Dlatego też usunięcie przez organ bezczynności przed zamknięciem rozprawy skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r. skargę kasacyjną złożył R. N.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania polegające na nieumorzeniu postępowania sądowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał na art. 174 pkt 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 i art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego - R. N. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 1157 zł. Wskazał, że na powyższą kwotę składa się: opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed WSA - 480 zł (2 x stawka minimalna - 240 zł), opłata kancelaryjna za odpis wyroku - 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 360 zł (3 x stawka minimalna - 120 zł). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 p.p.s.a.). Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji, organ podjął czynności - skarżącemu została doręczona decyzja rozstrzygająca odwołanie od decyzji Wójta Gminy Malanów. Tym samym w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Składający skargę kasacyjną zauważył, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem I instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na czynności podjęte przez organ, Sąd winien był orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwie oddalił skargę, to naruszył art. 151 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że ocena, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy -organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Uzasadniając stanowisko przyjęte w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na następujące rozwiązania prawne. Skarżący stwierdził, że wprawdzie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca tylko w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), to ma ona jednak tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Istota owej mocy ogólnej sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Przepis art. 269 § 1 nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład Sądu, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Tymczasem WSA w Poznaniu niczego takiego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, które stanowią w istocie dokładne odzwierciedlenie poglądów zaprezentowanych w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, jednakże w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła bowiem sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed zamknięciem rozprawy, na której ma zostać podjęty wyrok w sprawie bezczynności, organ wydał oczekiwaną decyzję. Wówczas, zgodnie z poglądem wyrażonym w ww. uchwale, stwierdzić należy, że organ uznał w trybie autokontroli, że skarga jest całkowicie zasadna, a postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Tymczasem w przedmiotowej sprawie sytuacja jest diametralnie inna. Organ II instancji wydał w dniu 24 września 2010 r. (piątek) decyzję, której domagał się skarżący i nadał ją do strony listem poleconym w dniu 27 września 2010 r. (poniedziałek), podczas gdy skarga na bezczynność organu odwoławczego złożona została w dniu 27 września 2010 r. Oznacza to, że w dniu złożenia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Wprawdzie oczekiwana przez skarżącego decyzja doręczona mu została w dniu 29 września 2010 r., a więc już po dniu, w którym złożył on skargę na bezczynność, jednak okoliczność ta nie powoduje, że doszło do uznania przez organ skargi w całości za zasadną (w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.). Sytuacja taka może mieć miejsce bowiem dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Organ wówczas ma możliwość zapoznania się z argumentami strony i uznając je za słuszne – wydaje rozstrzygnięcie zgodne z żądaniami zawartymi w skardze. Skoro w niniejszej sprawie organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi – nie może być mowy o uznaniu słuszności podnoszonych w skardze argumentów, bo argumentów tych poznać nie mógł, ponieważ nie było jeszcze samej skargi. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że oczekiwana przez skarżącego decyzja doręczona mu została dwa dni po dniu, w którym złożył on skargę. Decyzja wywiera wprawdzie skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, co nie oznacza jednak, by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji z sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., I OSK 297/07). Warto w tym miejscu również zauważyć, że art. 149 p.p.s.a. nakazuje sądowi, w przypadku uznania za zasadną skargi na bezczynność, zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja, której wydania domagał się skarżący, została już wydana i to w terminie miesięcznym od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji (co nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2010 r.), czyli w terminie przewidzianym przez art. 35 § 3 k.p.a. Oczywiście wywód Sądu I instancji na temat niezasadności umorzenia postępowania sądowego, w sytuacji wydania decyzji przez organ po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, ale przed zamknięciem rozprawy - był błędny. Tym niemniej jednak taka sytuacja (czyli wydanie decyzji dopiero po złożeniu skargi na bezczynność) nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.