VI SA/Wa 1842/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1842/10 Uzasadnienie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 ust. 5 pkt 16 i art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o świadczeniach – po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] października 2009 r. i po wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. o wznowieniu postępowania, postanowił odmówić uchylenia decyzji ostatecznej dnia [...] października 2009 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Decyzja została wydana po następujących ustaleniach; Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor [...] OW NFZ, na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. ustalił okres podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu B. B. z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu u płatnika B. sp. z o.o. na rzecz B. S.A. w następujących okresach: od [...] marca 2006 r. do [...] września 2006 r. i od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r. Spółka B. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. wnosząc o umorzenie postępowania. Spółka wskazywała na doręczenie jej w dniu 18 grudnia 2009 r. decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej wysokość podstawy wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla osoby świadczącej dla spółki usługi na podstawie umów zawartych przez nią ze spółką. Spółka została zobowiązana jako płatnik do sporządzenia za tą osobę dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych wraz z miesięcznymi deklaracjami rozliczeniowymi ZUZ DRA. O wydaniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. przez Dyrektora [...] OW NFZ spółka dowiedziała się 18 grudnia 2009 r., kiedy doręczono jej również decyzję ZUS nie będąc zawiadomiona o toczącym się postępowaniu zmierzającym do ich wydania, przez co została pozbawiona udziału w tym postępowaniu, w którym przysługiwały jej prawa strony, co stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie podkreślano, że z uczestnikiem postępowania łączyły ją umowy o dzieło, a nie umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu. Podnoszono, że spółka zaskarżyła do sądu cywilnego decyzje ZUS uzyskując wyroki stwierdzające, iż umowy łączące ją z uczestnikiem były umowami o dzieło, a nie umowami zlecenia i sąd ten zwolnił spółkę z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Zdaniem Dyrektora [...] OW NFZ spółka nie miała statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji, gdyż decyzja z [...] października 2009 r. nie dotyczyła uprawnień lub obowiązków B. sp. z o.o. Natomiast na mocy art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek należą wyłącznie do właściwości organów ZUS, a nie do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Zatem nałożenie na spółkę obowiązków decyzją ZUS nie dawało jej praw strony w postępowaniu o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego prowadzonego przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Od tej decyzji B. sp. z o.o. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub uchylenie i orzeczenie co do istoty lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego przez uznanie spornych umów za umowy zlecenia oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a.) przez odmowę uznania skarżącej jako strony postępowania. Zdaniem spółki przysługiwały jej prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora [...] OW NFZ, gdyż w wyniku tego postępowania ZUS wydał decyzje wymiarowe. Tymczasem z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. spółka nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, a prawa strony przysługiwały jej jako płatnikowi składek naliczonych przez ZUS, co do których obowiązek naliczenia określił Dyrektor [...] OW NFZ. Istotą bowiem postępowania przed Dyrektorem [...] OW NFZ było ustalenie rodzaju umowy łączącej spółkę z uczestnikiem postępowania, który został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Omawiając stan sprawy Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] zasadnie objął decyzją z dnia [...] października 2009 r. osobę w niej podaną obowiązkowym ubezpieczenie zdrowotnym, z tytułu świadczenia usług na podstawie umów zlecenia u płatnika składek B. sp. z o.o. w okresach wskazanych w decyzji. Zdaniem organu administracji decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie nakładała na płatnika składek (B.) żadnych obowiązków ani nie dawała mu żadnych uprawnień, inaczej niż decyzja wymiarowa wydawana przez ZUS, dlatego spółka nie miała w rozumieniu art. 28 k.p.a. interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora [...] OW NFZ w sprawie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby będącej stroną umowy zawartej przez spółkę. Zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek zostały wyłączone z właściwości dyrektora OW NFZ, tym samym decyzja wydana przez ten organ nie dotyczy kwestii wymiarowych, a więc nie dotyczy również obowiązku osób trzecich. Tak więc organ odwoławczy uznał, że spółka nie była stroną postępowania w sprawie o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, a to że ZUS nałożył na spółkę pewne obowiązki, nie przesądza o jej prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia tego obowiązku. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzji zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 67, art. 69 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach i art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że zainteresowaną w sprawie była wyłącznie osoba związana umowami zawartymi przez tę osobę ze spółką i przez to odmówienie spółce praw strony w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]. Zarzucono również naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 45 i art. 78 Konstytucji RP przez pozbawienie spółki prawa do zaskarżenia decyzji I instancji i przez to jej zaskarżenia do sądu. Postawiono również zarzut naruszenia art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach przez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Podkreślano, że decyzja ustalająca obowiązek ubezpieczeniowy niesie w sobie również skutek w stosunku do płatnika, którym jest spółka. Płatnik jest bowiem zobowiązany do uiszczenia składek i do sporządzenia dokumentów ubezpieczeniowych i bez znaczenia jest fakt, że to ZUS wydaje decyzję o wymiarze składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, podtrzymując swoje stanowisko o braku interesu prawnego spółki B. w postępowaniu przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest ww. decyzja Prezesa NFZ utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną Dyrektora [...] Oddziału WNFZ, odmawiającą skarżącej B. Sp. z o.o. uchylenia ww. decyzji tego organu o objęciu uczestnika postępowania obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Zaskarżona decyzja zapadła w następstwie wznowienia postępowania w tej sprawie postanowieniem organu podjętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przypadku wskazania przez wnoszącego podanie przesłanki wznowienia w postaci okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący to podanie, ograniczając się do oceny terminowości podania i oparcia go na ustawowej przesłance wznowieniowej, nie bada czy wnoszący istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przezeń decyzją, gdyż kwestia ta jest przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 i 2 kpa. Tak też stało się w niniejszej sprawie, kiedy to organy (I i II instancji) czyniąc w tej kwestii ustalenia uznały, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika, gdyż wydana w tym postępowaniu ww. decyzja (ostateczna) nie dotyczy jej interesu prawnego. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało oparte na ustaleniu organu administracji dotyczącym prawa skarżącej spółki B. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta, z którym zawarła umowy odmiennie interpretowane przez organ i spółkę. Organ uznaje te umowy za umowy o charakterze zlecenia, a spółka jako umowy o dzieło, co ma o tyle istotne znaczenie, że w drugim przypadku na spółkę nie mogą zostać nałożone obowiązki, którymi została obciążona. W ocenie organu spółka B. nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jej interesu prawnego, a więc w konsekwencji odmówiono jej prawa strony w żądaniu zmiany/uchylenia decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Stanowisko to w ocenie Sądu w składzie orzekającym jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku spółki B. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Oceniając interes prawny spółki B. do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahenta umów zawartych przez spółkę z tą osobą należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające czy i jaki status prawny ma skarżąca spółka w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu osoby, z którą zawarła umowy. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. W myśl natomiast art. 69 ust. 1 omawianej ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia /.../ składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach ). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 omawianej ustawy osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zgodnie z art. 93 ust. 1 omawianej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm./ dalej jako ustawa systemowa). W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS. Z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zatem obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z omawianych względów Sąd uznał, że organy administracji z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie oceniły brak interesu prawnego spółki B. do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta. Skoro skarżąca B. Sp. z o.o. legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika postępowania z racji zawierania z nim umów, których charakter, a w konsekwencji prawa i obowiązki skarżącej są sporne między stronami tego postępowania, miała prawo wziąć w tym postępowaniu udział. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia. Przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu (bądź tylko w niektórych istotnych jego fazach) z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu o objęciu uczestnika obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym zasada ta została naruszona, gdyż organ prowadził je bez udziału strony – skarżącej B. Sp. z o.o., która nie była o nim zawiadomiona, zatem brak tego udziału nie wynikł z jej winy. Okoliczność ta wyczerpała w tej sytuacji przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uzasadnia kwestionowanie tej decyzji w ramach postępowania wznowionego, które organ winien przeprowadzić z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, w tym skarżącej B. Sp. z o.o. oraz z zachowaniem przewidzianych w przepisach kpa zasad rozpoznania sprawy administracyjnej (por. w szczególności przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), które są obliczone na doprowadzenie do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych, a następnie załatwić sprawę decyzją odpowiadającą mającym w niej zastosowanie przepisom prawa materialnego. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna merytorycznie wniosek spółki B. mając na uwadze, iż skarżącej spółce powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahenta umów, które spółka z nim zawierała. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.