II OSK 2219/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1820/10 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2219 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyniku czynności kontrolnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. stwierdzono, że w północno- wschodnim narożniku działki, E. L. wybudowała budynek gospodarczy o wymiarach 2,45 x 4,00 m o wysokości 2,50 m (ze stanowiskiem na pojemnik na odpady), wykonany z cegły cementowo- wapiennej z wykorzystaniem części ogrodzenia, pokryty blachodachówką. Ustalono, że budynek został wybudowany w 2007 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, tj. z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). W wyniku przeprowadzonego postępowania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na E. L. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej postanowienia dokumentów dotyczących ww. budynku gospodarczego to jest: - zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, - projektu zagospodarowania działki wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 8 lutego 2010 r. E. L. przedłożyła kopie dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego oraz szamba szczelnego, tj. decyzję z dnia [...] października 1998 r. o warunkach zabudowy, decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z inwentaryzacją (z pieczęcią organu o nie zgłoszeniu sprzeciwu w ustawowym terminie) i inne kopie dokumentów. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał E. L. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego poprzez rozbiórkę trzech ścian i zadaszenia, z pozostawieniem ściany stanowiącej część ogrodzenia działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu złożone dokumenty nie dotyczyły tego budynku, a zatem strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez E. L., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że przedłożone przez stronę dokumenty dotyczyły innych obiektów budowlanych. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w punkcie 4d decyzji z dnia [...] października 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajdowało się stwierdzenie, iż na działce należy przewidzieć wiatę śmietnikową, organ odwoławczy wskazał, że takie stwierdzenie nie zwalnia inwestora od zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie dokonał skutecznie takiego zgłoszenia, organ zobowiązany był prowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Niewykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w ust. 2 tego przepisu obligowało organ do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez właściwego zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. L., domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że komora śmietnikowa (budynek gospodarczy) jest integralną częścią tak decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu przedłożona przez skarżącą decyzja Burmistrza Gminy Warszawa- Wawer z dnia [...] października 1998 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, obejmującej jedynie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz szamba szczelnego. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, organ wskazał na potrzebę zaprojektowania wiaty śmietnikowej w określonych odległościach od granicy działki oraz od okien i drzwi, o czym świadczy zwrot "należy przewidzieć wiatę śmietnikową". Decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz szamba szczelnego. Wbrew, więc zarzutom skargi skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę, obejmującego również budowę wiaty śmietnikowej ani nie dokonała zgłoszenia zamiaru jej budowy zgodnie z wymogiem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji ustalenie organów, iż powyższy budynek gospodarczy- wiata śmietnikowa powstała w warunkach samowoli budowlanej zasługuje w pełni na aprobatę. Cytując następnie treść podstawy prawnej decyzji organu I instancji (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego) oraz wydanego w sprawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem legalizacji samowoli jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nie ulega wątpliwości, czego zresztą nie kwestionuje sama skarżąca, iż żądane dokumenty nie zostały przedłożone organowi I instancji ani organowi odwoławczemu. W tej sytuacji organ zobligowany normą art. 49b ust. 3 w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego zmuszony był orzec rozbiórkę obiektu stanowiącego przedmiot postępowania legalizacyjnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i w konsekwencji powyższego naruszenia oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo wydania przedmiotowej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z rażącym naruszeniem przepisów zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 11 K.p.a., przy czym: a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak dążenia do ustalenia prawdy materialnej i w konsekwencji: • nieustalenie przyczyn, dla których skarżąca na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w załączeniu do odwołania do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożyła znajdujące się w aktach dokumenty celem dokonania legalizacji budowy spornego budynku gospodarczego, • niewyjaśnienie istniejących w sprawie sprzeczności, wynikających z tego, iż według skarżącej budowa spornego budynku gospodarczego została zakończona w 2006 roku, a zarówno w decyzji organu I jak II instancji wskazano, iż ww. budynek został wybudowany w 2007 roku, • niewyjaśnienie okoliczności, na które powoływała się skarżąca, tj. okoliczności, iż budowa wiaty śmietnikowej była realizowana zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1998 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; następnie zaś brak odniesienia się do zgłoszenia poczynionego przez E. L. w dniu 19 grudnia 2007 roku. b. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, c. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy i swobodnej oceny materiału dowodowego, d. naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. 11 K.p.a. poprzez brak udzielenia stronie wyczerpujących informacji w toku całego toczącego się postępowania oraz nieudzielenie stronie szczegółowego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej, co skutkowało złożeniem przez skarżącą niewłaściwych, w ocenie organu, dokumentów celem legalizacji budowy oraz przekroczeniem przez skarżącą ustawowego terminu wskazanego w art. 47b Prawa budowlanego; e. naruszenie art. 11 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne powołanie podstawy prawnej decyzji i błędne jej uzasadnienie, 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 3 ust. 4 ppkt c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30, art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, tj.: a. obrazę przepisu art. 9 Prawa budowlanego wobec jego niezastosowania, poprzez niepodjęcie czynności koniecznych dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było odstępstwo od stosowania odpowiednich przepisów techniczno- budowlanych i w związku z tym, czy możliwym było, aby skarżąca nie dysponowała dokumentami wskazanymi w przepisie art. 49b ust. 1 pkt 2; b. obrazę art. 3 ust. 4 ppkt c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 Prawa budowlane poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż wiata śmietnikowa nie stanowi obiektu małej architektury mimo, że jest to niewielki obiekt służący utrzymaniu czystości; c. obrazę art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak analizy, które spośród elementów konstrukcyjnych wiaty stanowią ogrodzenie, są integralną jego częścią. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu wynagrodzenia w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną kasację, w związku z przedstawioną w niej argumentacją, wskazać należało, iż wydany w sprawie nakaz rozbiórki wynikał z faktu nie wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. dokumentów. Nie zostały, bowiem spełnione warunki do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego, co skutkowało koniecznością nakazania rozebrania obiektu budowlanego. Wskazywanie, zatem przez skarżącą na konieczność zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych (art. 9 Prawa budowlanego), pozostaje tak w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, jak i oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji administracyjnych. Z tych też względów bezzasadnym pozostawał przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 9 Prawa budowlanego. Nie można również podzielić argumentacji strony skarżącej, iż budowa przedmiotowego obiektu (budynek gospodarczy) nie wymagała uprzednio dokonania skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej (art. 30 Prawa budowlanego), gdyż obiekt ten, zdaniem skarżącej jest obiektem małej architektury. Stwierdzić trzeba, iż już same wymiary przedmiotowego obiektu (4,00 x 2,45 m) wykluczają jego uznanie za niewielki obiekt, jaki wymieniono przykładowo w art. 3 pkt 4 ww. ustawy. Z tych też przyczyn bezzasadnym pozostawał zarzut dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 3 ust. 4 lit. c w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 Prawa budowlanego. Także wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedłożone przez nią w postępowaniu administracyjnym dokumenty, na które powołuje się w rozpoznawanej kasacji (decyzja z dnia [...] października 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgłoszenie z dnia 19 grudnia 2007 r.), nie świadczą o legalnym wybudowaniu przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie tychże dokumentów. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż autor kasacji, pomimo iż Sąd pierwszej instancji wyjaśniał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego legitymowanie się przez inwestora powyżej wskazaną decyzją na tle niniejszej sprawy było nieskuteczne, ani nie podjął żadnej polemiki z tym stanowiskiem, ani nie wskazał na żadne takie jej zapisy, które pozwalałyby na odmienną ocenę niż wyrażona przez Sąd pierwszej instancji. Podobnie zresztą autor kasacji postąpił w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego w dniu 19 grudnia 2007 r., w żaden sposób nie podejmując nawet próby wykazania, jakie powyższe zgłoszenie miało znaczenie dla sprawy. Tymczasem treść akt sprawy pozwala stwierdzić, iż w stosunku do powyższego zgłoszenia organ administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wniósł sprzeciw. Skarżąca nie stwierdzała przy tym, aby wyżej wskazana decyzja została uchylona w toku dalszego postępowania. Z powyższych względów za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9 i art. 11 K.p.a. W odniesieniu natomiast do pozostałej części tego zarzutu stwierdzić trzeba, iż bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, jak i prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji pozostawała przyjęta w skarżonym wyroku data realizacji na 2007 rok budynku gospodarczego, a który to obiekt według skarżącej wykonano w 2006 r., gdyż czy to wskazywany przez skarżącą, czy też przyjęty przez Sąd pierwszej instancji termin nie wpływał na zmianę podstawy materialnoprawnej zastosowanej w niniejszej sprawie. Powtórzyć trzeba przy tym za Sądem pierwszej instancji, że legalizacja obiektu budowlanego nie stanowi obowiązku inwestora, ale jego uprawnienie. Wymaga, zatem od niego stosownej aktywności w wykonywaniu wezwań organu prowadzącego postępowanie. Nie można również podzielić zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 10, art. 80, art. 9 w związku z art. 11 K.p.a. oraz art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., tym bardziej że skarżąca nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności sprawy, które by świadczyły o naruszeniu jej uprawnień procesowych, wymienionych w tych przepisach. Znamienne w odniesieniu do tych zarzutów pozostaje to, że rozwijając je w uzasadnieniu kasacji, skarżąca wskazuje w sposób rozbudowany na podglądy doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, nie odnosząc ich jednak do żadnych konkretnych okoliczności sprawy. Powołana natomiast podstawa prawna, słusznie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowa. Uznając z kolei za chybiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 Prawa budowlanego, zauważyć trzeba, iż inwestorowi nie nakazano rozbiórki ogrodzenia w żadnej części, co wprost wynika z sentencji kontrolowanej w sprawie decyzji, w której stwierdzono wprost "z pozostawieniem ściany stanowiącej część ogrodzenia działki nr [...]". Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.