I SA/Bd 928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 grudnia 2010r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 3. zasądza od Skarbu Państwa ( Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata W. M. kwotę 293,00 zł (dwieście dziewięćdziesiąt trzy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. H. J. wnioskiem z dnia 19 września 2008 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał w nim, że przez ostatnie 10 lat działalność gospodarcza, którą prowadził, przynosiła straty. Zaznaczył, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i pozostaje bez pracy, a z powodu choroby miażdżycowej ma trudności z poruszaniem się. Wskazał na brak majątku i brak oszczędności. W ramach postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych prowadzonego przez ZUS ustalono, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od stycznia 1991 r. do czerwca 2008 r., w ramach której nie zatrudniał pracowników. Ustalono, że dochód w wysokości ok. [...] zł uzyskiwał z wykonywania prac dorywczych. Od 01 maja 2004 r. pozostaje z żoną w rozdzielności majątkowej. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS nie ma innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych. Nie posiada majątku ruchomego o wartości handlowej ani nieruchomości. Miesięczny koszt utrzymania mieszkania wynosi ok. [...] zł. Skarżący nie korzysta ze wsparcia finansowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w utrzymaniu pomaga mu córka. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności, uznając, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy - tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu 28 listopada 2008 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim m.in. na fakt zadłużenia z tytułu opłat mieszkaniowych na kwotę [...] zł (w tym czynsz, gaz, woda, energia elektryczna, telefon), a ponadto na zobowiązania wobec banku komercyjnego (wynikające z zaciągniętej pożyczki na jedzenie w okresie, gdy przez trzy miesiące pozostawał bez pracy). Podał, że dochody (w wysokości ok. [...] zł miesięcznie) osiągane z prowadzonej działalności gospodarczej nie wystarczały na regulowanie zobowiązań z tytułu składek - gdyż przeznaczane były na zakup żywności, ubrań, środków czystości. Ponadto powołał się na problemy zdrowotne (wskazując, że choruje na miażdżycę, kręgosłup, stawy i pozostaje pod opieką psychiatry), które przeszkadzają w wykonywaniu pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że aktualnie wobec wnioskodawcy nie jest prowadzone administracyjne ani sądowe postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, a zatem brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl wyżej cytowanego przepisu. Wprawdzie w 2002 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. umorzył prowadzone w stosunku do wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne, to jednak zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) możliwe jest ponowne wszczęcie egzekucji, o ile zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego przewyższające kwoty wydatków egzekucyjnych. Organ stwierdził, że w dniu 09 października 2008 r. skarżący podjął zatrudnienie w H. C. sp. z o. o. w B. (za wynagrodzeniem około [...] zł brutto), a zatem możliwe jest ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o powołany wyżej przepis. W ocenie organu, okoliczności sprawy nie uzasadniają również umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, w myśl którego istnieje możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnej zmiany okoliczności mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia, gdyż skarżący podjął zatrudnienie i osiąga wynagrodzenie w wysokości wyższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Za istotny uznał ponadto fakt, że ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek (w niniejszej sprawie jest to około 10 lat) miałoby niekorzystny wpływ na wymiar świadczeń wypłacanych w przyszłości z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - gdyż okresy ubezpieczenia społecznego, za które składki zostałyby umorzone nie będą uwzględniane przy ustalaniu prawa i wysokości świadczeń określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Powyższe ma tym większe znaczenie, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący kilkakrotnie wskazał, iż stara się o przyznanie renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyrokiem z dnia 06 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 185/09, stwierdził, że organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s., jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową, finansową i rodzinną strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Zasadnie powołał się na fakt, iż wobec skarżącego nie jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne administracyjne ani sądowe, w związku z czym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do umorzonego w 2002 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. postępowania egzekucyjnego, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wskazał, iż nie ma przeszkód w ponownym wszczęciu egzekucji, o ile zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego przewyższające kwoty wydatków egzekucyjnych. Takie źródło dochodu zostało ujawnione z chwilą ustalenia przez organ, że skarżący w dniu 09 września 2008 r. podjął pracę w H. C. sp. z o. o. w B. Wynagrodzenie otrzymywane przez stronę wynosi około [...] zł brutto, zatem sytuacja skarżącego zmieniła się i możliwe jest ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, złożenie przez małżonkę skarżącego do Sądu Okręgowego w Bydgoszczy wniosku o orzeczenie separacji nie stanowi przesłanki umorzenia należności składkowych, która byłaby wymieniona w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych czy też w powołanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Argumentacją przemawiającą za umorzeniem należności nie może być również powołany przez stronę fakt nieopłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z powodu niekorzystania w tym czasie ze służby zdrowia. Obowiązek opłacania składek zdrowotnych wynika z przepisów o ubezpieczeniach społecznych i nie ma żadnego związku z tym, czy skarżący korzystał z opieki zdrowotnej, czy też nie. Za umorzeniem należności również nie przemawia argumentacja dotycząca wcześniej podejmowanych przez stronę prób podjęcia zatrudnienia, które kończyły się niepowodzeniem, albowiem z uwagi na zmianę sytuacji skarżącego, podjęcie przez niego pracy i otrzymywanie z tego tytułu stałego miesięcznego wynagrodzenia, spłacenie nieopłaconych składek wraz z innymi należnościami stało się możliwe. W podsumowaniu Sąd zauważył, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz ze względu na cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uwzględniając te założenia, Sąd zauważył, że spłata zadłużenia wobec ZUS może następować w dogodnym układzie ratalnym, dostosowanym do możliwości płatniczych strony, co zresztą zaproponował sam organ w zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 724/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że strona nie wykazała, że znajduje się w trudnej sytuacji, skoro podjęła pracę i osiąga wynagrodzenie w wysokości wyższej niż minimalne. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznając sprawę winien skontrolować tę ocenę, czyli zbadać czy organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył oraz ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosił, że z uwagi na liczne obciążenia finansowe, a przede wszystkim koszty utrzymania związane ze stanem zdrowia, nie jest w stanie uiszczać zaległych składek. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył szereg dowodów odnoszących się do jego sytuacji zdrowotnej i w konsekwencji też materialnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wymienił złożone przez skarżącego dowody, lecz w żaden sposób ich nie ocenił. Skarżący w skardze ponownie wskazywał na swoją trudną sytuację życiową związaną ze stanem zdrowia. Przedstawił wyliczenie dotyczące jego kosztów utrzymania i uzyskiwanych dochodów, zarzucając, że w ten sposób jego dochody pozostają poniżej minimum egzystencji, z której to kwoty nie sposób uiszczać zaległych składek. Do tych zarzutów skarżącego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł i nie rozważył, czy w kontekście tak sformułowanych zarzutów zaskarżona decyzja nie narusza art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Sąd nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zdaniem NSA punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji powinna być szczegółowa analizowana określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Zdaniem NSA Sąd I instancji powinien bowiem szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. u.s.u.s. i wskazanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a. , stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: • stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; • po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Jest to jednak możliwość raczej teoretyczna. Skoro bowiem sąd administracyjny kontroluje legalność aktów administracyjnych, to stosuje prawo obowiązujące w dniu ich wydania. Zmianie, co najwyżej, mogą ulec przepisy proceduralne. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 268 oraz T. Ereciński, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego..., s. 828). Należy zauważyć, że zgodnie z judykaturą przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 cyt. ustawy p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. (por. wyrok NSA W-wa z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II OSK 1117/05 LEX nr 238489). Co oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą umorzenia winna ulec uchyleniu, gdyż została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny wziąć pod uwagę wszystkie argumenty strony podnoszone na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Winna być zatem przeanalizowana sytuacja strony zarówno finansowa jak i zdrowotna oraz rodzinna pod kątem spełnienia lub nie przesłanek warunkujących umorzenie, o których mowa w ustawie jak i w rozporządzeniu. A zatem ocenie winna podlegać sytuacja strony rozpatrzona ponownie w oparciu o rozszerzony materiał dowodowy o ocenę czy w sprawie zachodzi sytuacja, o której Ustawodawca mówi, iż jest to uzasadniony przypadek, którego okoliczności wymagają szczególnego potraktowania. Reasumując organy winny jeszcze raz ocenić sytuację strony uwzględniając fakt podjęcia pracy jak również możliwości strony co do uregulowania zaległości mając na uwadze pełny obraz sytuacji finansowej ( przychód i obciążenia ), zdrowotnej ( stan zdrowia koszty leczenia) i rodzinnej skarżącego ( koszty utrzymania) z uwzględnieniem dowodów przekazanych przez stronę w postaci zaświadczeń i innych dokumentów. Sytuacja ta winna być oceniona mając na uwadze konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb strony, funkcji ochronnej ubezpieczeń społecznych jak i konieczność zapewnienia minimum socjalnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 132, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz 152 i art. 190 zdanie pierwsze cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 205 § 2 oraz art. 250 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.