II SA/Gd 675/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. oraz A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2009 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P. oraz A. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej PINB, decyzją z 22 kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącym B. i A. P. wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych w mieszkaniu znajdującym się w W. przy ul. O. P. [...], w celu doprowadzenia do stanu zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania. B. i A. P. złożyli w dniu 4 maja 2009 r. do PINB pismo, w którym wnieśli o ponowne rozstrzygnięcie i uzupełnienie wskazanej powyżej decyzji, kwestionując zasadność nałożenia określonych obowiązków wyłącznie na nich. Pismo to zostało uzupełnione kolejnym pismem z 21 maja 2009 r., w którym skarżący powołali się między innymi na art. 231 K.p.a, określając uprzednie pismo jako odwołanie. PINB w odpowiedzi na powyższe, decyzją z 18 czerwca 2009 r., powołując się na art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 132 § 1 i 3 K.p.a. uchylił własną decyzję z dnia 22 kwietnia 2009 r. w całości, wskazując w uzasadnieniu, że uwzględnił w całości wniesione przez skarżących odwołanie. Skarżący wnieśli odwołanie od wskazanej powyżej decyzji, nie zgadzając się z całkowitym uchyleniem decyzji z dnia 22 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazali, że domagają się nakazania wykonania określonych czynności przez współwłaścicielkę budynku E. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej jako WINB, decyzją z 30 czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw do uchylenia decyzji z 22 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 132 K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że odwołania od decyzji z 22 kwietnia 2009 r. nie wniosła E. S., która była stroną przedmiotowego postępowania. Stąd brak było podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a. Ponadto WINB poddał w wątpliwość czy pismo skarżących z 4 maja 2009 r. należało traktować jako odwołanie zarzucając brak ustaleń organu I instancji w tym zakresie. Nadto stwierdził brak doręczenia zaskarżonej decyzji E. S., co stanowi wadę określoną w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, że brak zawiadomienia E. S. jest winą organu I instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi, podniesiono zarzuty odnoszące się do zasadności nałożonych na skarżących obowiązków. Odpowiadając na skargę WINB podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 132 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3). Powyższe unormowanie stanowiące wyjątek od zasady związania organu administracji własną decyzją administracyjną, pozwala na autokontrolę wydawanych przez organy administracyjne decyzji. Kontrola ta może jednakże być dokonywana po spełnieniu ściśle określonych w tym przepisie przesłanek. Przesłankami tymi są wniesienie odwołania przez wszystkie strony oraz uznanie przez organ administracji, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie w całości. Możliwym jest także wniesienie odwołania przez niektóre strony postępowania oraz wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji przez pozostałe strony. Możliwość wydania decyzji w trybie art. 132 K.p.a. jest ponadto ograniczona w czasie i może nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133 K.p.a.). Mając powyższe na względzie organ II instancji trafnie uznał, iż wydanie decyzji z 18 czerwca 2009 r. było niezgodne z prawem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, co nie było sporne w sprawie, iż odwołanie nie zostało wniesione przez wszystkie strony postępowania, ponieważ nie zostało wniesione przez E. S. Nie została również wyrażona przez nią zgoda na uchylenie lub zmianę decyzji PINB z 22 kwietnia 2009 r. Z tego tylko względu wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 132 K.p.a. było niedopuszczalne. W związku z tym wskazać jedynie należy, iż decyzja organu I instancji wydana została niemalże miesiąc od wpływu odwołania, co jest niezgodne normą art. 133 K.p.a. Decyzja ta nie mogła być również podjęta, ponieważ mało precyzyjna treść odwołania skarżących nie pozwalała na jednoznaczną ocenę czy odwołanie zasługiwałoby na uwzględnienie w całości. Istotą bowiem zarzutów było nałożenie obowiązków jedynie na skarżących. Nie wskazali oni jednak choćby tego, jakie obowiązki miałyby ich zdaniem zostać nałożone na E. S. Biorąc to pod uwagę uznać należy, że brak było podstaw do wydania przez organ I instancji autokontrolnej decyzji na podstawie art. 132 K.p.a. W związku z tym organ powinien był przekazać odwołanie skarżących wraz z aktami sprawy do WINB. Zauważyć przy tym należy, że wbrew stanowisku organu II instancji, PINB pismo z 4 maja 2009 r. słusznie potraktował jako odwołanie od decyzji. Z treści tego pisma oraz treści pisma je uzupełniającego z 21 maja 2009 r. wynikało, że intencją skarżących było odwołanie decyzji a nie uzupełnienie jej. Podkreślić także należy, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają niezgodne z prawem rozstrzygnięcia. Przepis art. 132 § 1 in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Należy przyjąć, że wbrew brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Ponieważ kodeks nie przewiduje w art. 138 decyzji o zmianie zaskarżonej odwołaniem decyzji, należy więc uznać, że organ pierwszej instancji powinien uchylić swoją decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśklowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 132 i n.). Decyzja ograniczająca się do uchylenia objętej odwołaniem decyzji nie załatwia sprawy administracyjnej, którą w przedmiotowym postępowaniu jest nałożenie na skarżących określonych obowiązków na podstawie prawa budowlanego. Organ I instancji ograniczył się jedynie do uchylenia własnej decyzji, nie załatwiając tym samym w żaden sposób sprawy administracyjnej. Stanowi to naruszenie art. 132 § 1 K.p.a., oraz 104 § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż prawidłowe było uchylenie decyzji organu I instancji jednakże brak jest podstawy prawnej do orzeczenia przez organ odwoławczy o braku podstaw do uchylenia decyzji z 22 kwietnia 2009r. na podstawie art. 132 K.p.a. Katalog orzeczeń organu odwoławczego zawarty jest w art. 138 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Wskazany katalog jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że organy odwoławcze w swoich rozstrzygnięciach nie mogą wykraczać poza zakres wskazanych rozstrzygnięć. Przepis ten nie uprawnia organu odwoławczego do orzekania o braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie samokontroli z art. 132 K.p.a. Nadto wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poddał w wątpliwość czy pismo skarżących z 4 maja 2009 r. należało traktować jako odwołanie zarzucając brak ustaleń organu I instancji w tym zakresie i zawarł zalecenia dla organu I instancji przy dalszym rozpatrywaniu sprawy. Taki stan uzasadniałby wydanie decyzji kasacyjnej, jednakże organ odwoławczy nie orzekł w taki sposób. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ I instancji winien zatem zgodnie z art. 133 K.p.a. przesłać organowi odwoławczemu odwołanie skarżących od decyzji z dnia 22 kwietnia 2009 r. wraz z aktami sprawy.